Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 107/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność § (...) uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia (...) sierpnia 2004 r. nr (...) w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Ś. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Rada Miejska w Ś. w dniu (...) sierpnia 2004 r., na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) podjęła uchwałę nr (...) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Ś. Wojewoda D., jako organ nadzoru, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na § (...) i § (...) wskazanej wyżej uchwały, zarzucając jej istotne naruszenie art. 7 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego oraz złożył wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanych paragrafów uchwał.
Żądania te, zawarte w jednej skardze, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zostały rozdzielone do odrębnego rozpoznania. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena legalności § (...) uchwały Rady Miejskiej w Ś. nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r.
W części skargi objętej niniejszym postępowaniem skarżący zarzucił, że w § (...) Rada Miejska dopuściła możliwość kształtowania wysokości czynszu w mieszkaniach komunalnych w drodze przetargu publicznego. Wskazano, że zgodnie z art. 7 i 8 ustawy o ochronie praw lokatorów, jeżeli właścicielem nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustala organ wykonawczy tej jednostki, na podstawie uchwały rady gminy, określającej zasady polityki czynszowej, uwzględniając czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową - wskazane w art.
7. Zdaniem skarżącego oznacza to, że czynniki wymienione w ustawie muszą być obligatoryjnie uwzględnione jako przesłanki ustalenia stawki czynszu – co nie wyklucza możliwości stosowania przez organy gminy także innych czynników mających wpływ na obniżenie lub podwyższenie ich wysokości. Według Wojewody D., Rada Miejska w Ś. dopuszczając możliwość ustalenia wysokości czynszu w lokalach komunalnych w sposób odmienny, niż przewidział ustawodawca, przekroczyła swoje kompetencje.
W odpowiedzi na skargę organ uchwałodawczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w uzasadnieniu skargi Wojewoda D. nie określił jasno, na czym polegało istotne naruszenie art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów. Podniesiono między innymi, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. nie zawiera przepisu zakazującego ustalenia stawek czynszu w drodze publicznego przetargu.
Wyrokiem z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 107/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając nieważność § (...) uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia (...) sierpnia 2004 r. nr (...) w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Ś., wskazał, że w niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w związku z tym wystąpił do Sądu o stwierdzenie nieważności przepisów uchwały.
Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, gdyż została wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 71, poz. 733 ze zm.).
W ocenie Sądu pierwszej instancji z brzmienia art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 7 powołanej ustawy wynika jednoznacznie, że ma on charakter przepisu ius cogens.
Stanowi on bowiem, kto ustala stawki czynszu i w jaki sposób. Dlatego też, zdaniem Sądu, przedstawiona w odpowiedzi na skargę realizacja przepisu poprzez akceptację stawki czynszu ustalonej w drodze przetargu jest obejściem tego przepisu.
Sąd wskazał także, iż związanie przewidziane w art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gmin i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U nr 71, poz. 733 z późn. zm.), wynika z celu ustawy i roli gminy, jaką przypisał jej ustawodawca w art. 1 i art. 4 ustawy. Ma ona bowiem chronić lokatorów, na co wskazuje już sama nazwa tego aktu normatywnego, przy czym ochrona ta jest realizowana w dwóch zasadniczych płaszczyznach: cenowych i zapewnienia stałości stosunku najmu.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nastąpiło istotne naruszenie prawa, o którym stanowi art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Zaistniała bowiem wyraźna sprzeczność pomiędzy przepisem § (...) kwestionowanej uchwały a art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów.
Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasta Ś. – Rada Miejska w Ś., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi Wojewody D. poprzez jej oddalenie. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:
- 1) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przyjęciu, że przepis ten nie daje uprawnienia Radzie Miejskiej w Ś. do określenia, w uchwale w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Ś., zasady publicznego przetargu dla ustalania czynszu dla lokali w nowo wybudowanych budynkach z pierwszeństwem w ubieganiu się o lokal w przetargu ograniczonym dla osób znajdujących się na listach wykwaterowań oraz dotychczasowych najemców lokali mieszkalnych oddających zajmowane mieszkania Gminie Miasto Ś.;
- 2) art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005 r. Nr 31 poz. 266 z późn. zm.), polegające na przyjęciu, że przepis ten nie daje uprawnienia Radzie Miejskiej w Ś. do określenia, w uchwale w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Ś., zasady publicznego przetargu dla ustalania czynszu dla lokali w nowo wybudowanych budynkach z pierwszeństwem w ubieganiu się o lokal w przetargu ograniczonym dla osób znajdujących się na listach wykwaterowań oraz dotychczasowych najemców lokali mieszkalnych oddających zajmowane mieszkania Gminie Miasto Ś.;
- 3) art. 7 powołanej wyżej ustawy, polegające na przyjęciu, że przepis ten nie daje uprawnienia Radzie Miejskiej w Ś. do określenia w uchwale w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Ś. zasady publicznego przetargu dla ustalania czynszu dla lokali w nowo wybudowanych budynkach z pierwszeństwem w ubieganiu się o lokal w przetargu ograniczonym dla osób znajdujących się na listach wykwaterowań oraz dotychczasowych najemców lokali mieszkalnych oddających zajmowane mieszkania Gminie Miasto Ś.;
- 4) art. 1 wskazanej ustawy, polegające na przyjęciu, że Rada Miejska w Ś. podejmując § 25 uchwały w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Ś. spowodowała brak ochrony lokatorów lokali wchodzących w zasób mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Ś. oraz błędne gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy;
- 5) art. 4 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, polegające na przyjęciu, że Rada Miejska w Ś. podejmując § (...) uchwały w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Ś. złamała zasadę zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej i zasadę, iż gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie ma sformułowania, iż akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Wskazano także, iż w żadnej z obowiązujących ustaw, w tym w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie ma przepisu zakazującego ustalenia stawki czynszu w drodze publicznego przetargu. Wskazano, że działania Gminy Miasto Ś. podjęte w celu racjonalizacji polityki mieszkaniowej samorządu terytorialnego spotkały się z aprobatą zarówno osób uczestniczących w postępowaniu przetargowym, jak i z pozytywnymi reakcjami mieszkańców Gminy oraz przedstawicieli innych samorządów terytorialnych.
W związku z tym, Rada Miejska w Ś. uważa, że rozwiązania zastosowane w § (...) nie są sprzeczne z obowiązującym prawem i zmierzają wręcz do urzeczywistnienia przepisów ustawy. Podkreślono przy tym, że § (...) uchwały Rady Miejskiej odnosił się do lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych budynkach mieszkalnych i skierowany był w pierwszej kolejności do osób znajdujących się na listach wykwaterowań oraz dotychczasowych najemców lokali mieszkalnych oddających zajmowane lokale mieszkalne Miastu Ś. Autor skargi kasacyjnej podkreślił także, iż Rada Miejska w Ś. nie naruszyła zakazu domniemania kompetencji prawodawczych (zarówno działania Rady Miejskiej, jak i Prezydenta miały oparcie w obowiązującej ustawie), jak i zakazu wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze (ustawodawca nie wyklucza przeprowadzenia przetargu publicznego, a Prezydent Ś. przy ustalaniu stawki czynszu wziął pod uwagę czynniki podwyższające i obniżające wartość użytkową).
Za całkowicie chybione uznano stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że czynniki wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy nie były brane pod uwagę przez organ wykonawczy gminy. Wskazano, że oferenci, którzy stanęli do postępowania przetargowego również brali pod uwagę wskazane czynniki, uczestnicząc w postępowaniu przetargowym i licytując wysokość stawki czynszu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, podzielając stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wskazano ponadto, że osoby potencjalnie zamożniejsze i o zaspokojonych już potrzebach mieszkaniowych mogły zostać najemcami lokali komunalnych w nowo wybudowanych budynkach, z wyprzedzeniem tych mieszkańców Ś., którzy nie mieli zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Wyjaśnienia, że dzięki przyjęciu przez Miasto Ś. takiej polityki mieszkaniowej w gminnym zasobie mieszkaniowym zwiększyła się liczba lokali socjalnych, gdyż część opuszczonych przez dotychczasowych najemców lokali zostało przekształconych właśnie w lokale socjalne, nie są przekonujące. Stwierdzono, że równie dobrze Gmina mogła od razu przeznaczyć posiadane środki finansowe na pozyskanie większej liczby lokali socjalnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoczynając rozważania nad zasadnością skargi kasacyjnej zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem w ogóle nie dokonywał wykładni tego przepisu. Przytaczając treść art. 94 Sąd ten stwierdził jedynie, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, bowiem wydana została w wykonaniu upoważnienia ustawowego. Sąd nie odnosił się natomiast do zagadnienia, czy art. 94 Konstytucji RP daje uprawnienie Radzie Miejskiej w Ś. do określenia w uchwale w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Ś., zasady publicznego przetargu dla ustalania czynszu dla lokali w nowo wybudowanych budynkach z pierwszeństwem w ubieganiu się o lokal w przetargu ograniczonym dla osób znajdujących się na listach wykwaterowań oraz dotychczasowych najemców lokali mieszkalnych oddających zajmowane mieszkania Gminie Miasto Ś. Wskazać w tym miejscu należy, że czynniki określone w art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów muszą być w każdym przypadku uwzględnione jako przesłanki ustalenia stawki czynszu.
Jednocześnie wyliczenie tego rodzaju czynników nie wyklucza możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników, mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokali. Nie oznacza to jednakże dowolności ustaleń w tej kwestii.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność § (...) uchwały Rady Miejskiej w Ś. w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminny. Przepis ten stanowi, że " 1. Kierując się zasadami racjonalnej gospodarki mieszkaniowej lokale w nowo wybudowanych budynkach Prezydent Miasta przeznacza do wynajmu w zamian za czynsz, ustalony w drodze przetargu publicznego.
2. Cenę wywoławczą w postępowaniu nieprzetargowym stanowi stawka określona przez Prezydenta Miasta, nie mniejsza jednak, niż stawka określona w § 10 uchwały nr (...) Rady Miejskiej w Ś. z dnia (...) lutego 2002 r. w sprawie ustalenia zasad polityki czynszowej na lata 2002 – 2006. 3.Pierwszeństwo w ubieganiu się o lokal w przetargu ograniczonym mają osoby znajdujące się na listach wykwaterowań oraz dotychczasowi najemcy lokali mieszkalnych oddający zajmowane mieszkania Miastu."
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa twierdząc, że postanowienia § (...) zaskarżonej uchwały pozostają w sprzeczności z treścią art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego. Ustalenie bowiem stawki czynszu w drodze przetargu jest obejściem tego przepisu, gdyż bez jakiejkolwiek podstawy prawnej umożliwia Prezydentowi Miasta kształtowanie wysokości czynszu w mieszkaniach komunalnych w drodze przetargu publicznego.
Zauważyć w tym miejscu należy, że przetarg ukształtowany jest przepisami kodeksu cywilnego jako tryb zawarcia umowy, w którym po ogłoszeniu przetargu jego uczestnicy składają oferty, których jak najkorzystniejsze ukształtowanie stanowi przesłankę wyboru oferty przez organizatora. W związku z tym, zaakceptowanie przetargowego trybu kształtowania wysokość czynszów w mieszkaniach komunalnych mogłoby prowadzić do sytuacji, w których najemcami takich mieszkań zostałby osoby o dobrej, lub bardzo dobrej sytuacji materialnej. Natomiast gmina w zakresie w jakim realizuje zadania własne związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych, nie jest podmiotem gospodarczym działającym w ramach wolnego rynku. Sfera samodzielności gminy w tym zakresie kończy się bowiem tam, gdzie zaczynają się chronione prawa i interesy obywateli.
Wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gmin i o zmianie Kodeksu cywilnego, gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.
Uznać zatem należy, że powołany przepis określa podstawowy warunek zaspokajania przez gminę szeroko rozumianych potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy, w postaci objęcia tym zadaniem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jedynie gospodarstw domowych o niskich dochodach. W przepisie tym ustawodawca zawęził krąg osób, którym gmina przyznaje lokale z mieszkaniowego zasobu gminy wyłącznie do osób o niskich dochodach. Dla realizacji zadań określonych w art. 4 powołanej ustawy, w myśl art. 20 ust. 1 tej ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy.
Uznać zatem należy, że przepis § (...) zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 4 powołanej ustawy. Przepis uchwały dotyczący wynajmowania lokali w drodze przetargu umożliwia również innym osobom, niż te o niskich dochodach wynajmowanie lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast gmina, co wynika z przepisów powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe na zasadach i w przypadkach przewidzianych w ustawie, gospodarstw domowych o niskich dochodach, a nie wszystkich gospodarstw domowych niezależnie od dochodów.
Podkreślić należy, że w art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gmin i o zmianie Kodeksu cywilnego stwierdzono, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które to zasady zgodnie z ust. 3 pkt 1 – 3 tego przepisu "powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego".
Wskazać należy, że w myśl art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do innego lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. W przepisie tym ustawodawca dokładnie zatem określił kryteria, jakie muszą spełniać osoby, którym gmina może przyznać lokale socjalne. Dlatego kryterium interesu społeczności lokalnej, jako niewymienione powołanym przepisie ustawy, nie może być podstawą przyznania lokalu socjalnego dla osób niespełniających jednocześnie przesłanek ustawowych, to jest braku tytułu prawnego do lokalu oraz odpowiedniego kryterium dochodowego. Użycie w przepisie art. 23 ust. 2 ustawy określenia "może" nie oznacza bowiem dowolności, lecz przyzwolenie zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą spełniającą jednocześnie kryteria określone w art. 23 ust. 2 ustawy.
Stwierdzić zatem należy, że zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Tymczasem, o czym była już mowa wcześniej, ustalenie przetargowego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych, faworyzuje osoby o lepszej sytuacji majątkowej
Uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie Rada Gminy przekroczyła swoją ustawową kompetencję umożliwiając przyznanie lokali z mieszkaniowego zasobu gminy innym osobom niż przewiduje to ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. W powołanym przepisie Rada Gminy wprowadziła bowiem dodatkowe, nieznajdujące oparcia w przepisach ustawowych kryterium racjonalnej gospodarki mieszkaniowej, jako kryterium uzasadniające przyznanie prawa do lokalu socjalnego.
W związku z tym należy dojść do wniosku, że w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia art. 1, art. 4, art. 7 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zatem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.