Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1656/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z 7 maja 2013 r., II SA/Wa 94/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. S. na pismo Burmistrza Tłuszcza z [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie konkursu na dyrektora szkoły.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że E. S. zwróciła się do Burmistrza Tłuszcza o unieważnienie konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół w J., który w odpowiedzi z [...] maja 2012 r., nr [...] poinformował ją, że nie znajduje podstaw do unieważnienia konkursu.

Następnie, pismem z 19 września 2012 r. E. S., powołując się na art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwała Burmistrza Tłuszcza "do usunięcia naruszenia prawa zaistniałego w całym postępowaniu konkursowym (...)".

W odpowiedzi, pismem z [...] listopada 2012 r., nr [...] organ wskazał, że nie znalazł żadnych nieprawidłowości proceduralnych, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu i uzasadniałyby jego unieważnienie i jednocześnie poinformował E. S., że ma ona prawo wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za jego pośrednictwem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wskazane wyżej pismo Burmistrza Tłuszcza z [...] listopada 2012 r., E. S. podniosła, że pismo to stanowi w istocie orzeczenie administracyjne.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Burmistrza Tłuszcza z [...] listopada 2012 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia. Sama odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia nie może być jednak przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżona może być wyłącznie uchwała bądź zarządzenie organu gminy, którego wezwanie do usunięcia naruszenia dotyczyło (por. postanowienia NSA z 30 listopada 2006 r., II OSK 1724/06 oraz z 25 stycznia 2013 r., I OSK 3114/12).

Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwanie organu do usunięcia naruszenia jest obligatoryjnym warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę bądź zarządzenie organu gminy. Udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie, bądź brak takiej odpowiedzi są wyłącznie zdarzeniami, które określają sposób liczenia terminu do wniesienia skargi do sądu na wskazane wyżej akty. Z tego powodu, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej, E. S. zaskarżyła opisane postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. 1. "art. 36a i nast. ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz przepisów wykonawczych, w szczególności § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów" i niezasadne uznanie, że nie doszło do naruszenia tych norm w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącej, spowodowało to wyłączenie spod kontroli sądu administracyjnego "zarządzenia (zarządzeń ew. innych aktów i innych uchwał-aktów) Burmistrza w sprawie i w konsekwencji miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia";
2. 2. art. 101 ust. 1 i 3 oraz art. 101a ustawy o samorządzie gminnym "polegające na niezasadnym pominięciu przy rozpatrywaniu skargi, poza uchwałami i zarządzeniami organów Gminy Tłuszcz, także wszystkich aktów organów gminy", które nie są w swej treści decyzjami indywidualnymi w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym (...) a zarazem brak innych procedur gwarantujących skuteczną ochronę prawnych interesów skarżącej. Skarżąca pozostaje w przekonaniu, że nie służył jej inny środek prawny. W sprawie bezczynność nie nastąpiła, ponieważ Burmistrz podejmował działania, ale w sposób niezgodny z prawem;
3. 3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, ponieważ organ nie uwzględnił prawa skarżącej do równego traktowania przez władze publiczne. Sąd nie dokonał prawidłowej kontroli stosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Właściwa kontrola powinna prowadzić do właściwej oceny całokształtu materiału sprawy oraz wniosku, że w istocie E. S. zaskarżyła nie pismo Burmistrza Tłuszcza, ale merytoryczne orzeczenie kończące konkurs na dyrektora Zespołu Szkół w J. i to w warunkach niejasnego postępowania organu.

Jednocześnie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. 1. art. 3 § 2 pkt 2 i 4 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na niezasadnej ocenie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne, ponieważ skarżąca nie wskazała w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wydanych aktów, które były jego przedmiotem, co powoduje, że Sąd wadliwie uznał, że przedmiotem skargi jest pismo Burmistrza Tłuszcza z [...] listopada 2012 r. Prawidłowa analiza skargi powinna prowadzić do jednoznacznego wniosku, że przedmiotem wezwania – w warunkach wadliwego postępowania organu – jest zarządzenie kończące postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia konkursu oraz akt powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w J. A. W., a także ewentualnie "wszystkie inne orzeczenia (zarządzenia) wydane w sprawie (...)". Przedmiotem skargi mogą być też inne czynności z zakresu administracji publicznej, a Sąd nie wziął pod uwagę "podtrzymania w skardze" zarzutów wobec niejasnego pisma Burmistrza z [...] maja 2012 r., które skarżąca potraktowała jako decyzję. Skarżąca podkreśliła, ze naruszenie zasady informacji prawnej nie może powodować niekorzystnych skutków dla strony;
2. 2. art. 49 § 1 p.p.s.a. polegające na niesłusznym i przedwczesnym zaniechaniu przez Sąd wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi, w sytuacji wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia. Z końcowej części uzasadnienia wynika, że Sąd miał takie wątpliwości już w toku czynności poprzedzających wydanie zaskarżonego orzeczenia;
3. 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niezasadnym odstąpieniu od zasady niezwiązania Sądu granicami zarzutów i wniosków skargi, w tym także obejmujących inne czynności Burmistrza w sytuacji ich wadliwości;
4. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;
5. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi pomimo rażącego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6-10, art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 37, art. 73, art. 80, art. 86 i art.
6. 89) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
7. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a., polegające na niezasadnym odrzuceniu skargi pomimo naruszenia prawa materialnego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto, wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego do skargi kasacyjnej dokumentu dotyczącego przeniesienia służbowego A. W., zaznaczając, że nie zostało wykonane przez Burmistrza polecenie Wojewody Mazowieckiego doręczenia istotnych dokumentów skarżącej (aktu administracyjnego w przedmiocie powierzenia stanowiska A. W. nie udostępniono, ani nie doręczono skarżącej).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem oceny dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą być zarzuty dotyczące merytorycznego rozpatrzenia sprawy konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół w J. W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę nie przechodząc do kontroli zaskarżonego aktu lub też czynności organu administracji publicznej. Dlatego też, nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia "art. 36a i nast. ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz przepisów wykonawczych, w szczególności § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej", art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a więc i w rezultacie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tym zakresie załączony do skargi kasacyjnej dokument nie mógł również mieć zastosowania w sprawie.

Wzruszenie postanowienia o odrzuceniu skargi może być skuteczne, o ile wykazane zostanie naruszenie przepisów, w oparciu o które orzekał Sąd pierwszej instancji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało stwierdzenie przez Sąd, że skargę wniesiono na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że skarga E. S. nie została wniesiona na pismo stanowiące odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie mogą jednak odnieść zamierzonego skutku.

Analiza akt pozwala stwierdzić, że pismo z 19 września 2012 r. stanowiło "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaistniałego w całym postępowaniu konkursowym, poprzez nieprawne wydanie zarządzenia Komisji Konkursowej w dniu [...] marca 2012 r. o wyborze Pani A. W. na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w J. oraz zatwierdzenie wyników konkursu, w wyniku czego w sposób niezgody z przepisami prawa powierzono stanowisko dyrektora powyższego Zespołu Szkół A. W., w szczególności na zarządzenie Burmistrza Tłuszcza kończące postępowanie konkursowe". Powołano przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a.

Pismo Burmistrza Tłuszcza z [...] listopada 2012 r. jednoznacznie odnosi się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wskazuje że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. W piśmie umieszczono także pouczenie: "W terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, ma Pani prawo wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za moim pośrednictwem."

W skardze dwukrotnie wskazano pismo, które zostało przez skarżącą zaskarżone. W tytule pisma zaznaczono: "Skarga na pismo Burmistrza Tłuszcza z dnia [...].11.2012r. (znak w nagłówku), doręczone w dniu 6 grudnia 2012r. w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaistniałego w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w J. oraz stanowiska Burmistrza w tej kwestii" a w następnym akapicie: "Zaskarżając powyższe stanowisko Burmistrza Tłuszcza zawarte w piśmie z dnia [...].11.2012r., stanowiące w istocie orzeczenie administracyjne, skargę opieram na naruszeniu poniższych w szczególności przepisów (...)".

Dlatego też, zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 i 4 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Skarżąca wniosła skargę, ale na odpowiedź organu, co prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 i 3 oraz art. 101a ustawy o samorządzie gminnym jest również nieusprawiedliwiony.

Okoliczność, że skarżąca kwestionuje stanowisko Burmistrza w kwestii naruszenia prawa w postępowaniu konkursowym nie zmienia faktu, że w sposób jednoznaczny określiła akt, który jest przedmiotem zaskarżenia. W opisanej sytuacji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny. Z przepisu tego wynika, że skarżący może przedmiotem skargi uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, Wyd. V, art. 134 § 1, teza 2).

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ analiza akt prowadzi do wniosków przyjętych przez ten Sąd. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej (zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie miał również wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia, co wskazał na ostatniej stronie uzasadnienia.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.