Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 6 czerwca 2006 r., II SA/Bd 418/06 oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia zasady postępowania określonej w art. 10 § 1 kpa W aktach sprawy administracyjnej brak jest dokumentów potwierdzających, że stosownie do wspomnianego przepisu strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Jak wskazał jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005 r. Nr 4, poz. 66, zapadłej na tle analogicznego do ww. przepisu art. 200 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz.
- 60) nie każde naruszenie wyżej opisanego prawa strony skutkuje uchyleniem decyzji, ale zależy od oceny, czy wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu brak powiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie miał wpływu na wynik postępowania. Jak wynika z wniosku skarżącej z 27 października 2005 r. (k 11 akt administracyjnych) oraz z pism kierowanych do niej przez organ administracji (k.28, k/30, k.
- 38) skarżącej wiadomo było, jakimi dokumentami dysponuje organ rozpatrujący sprawę oraz jakie w sprawie są podejmowane czynności.
Formułując zarzut braku zaliczenia do stażu składkowego okresów pobierania zasiłku dla bezrobotnych przed 15 listopada 1991 r. skarżąca nie wskazała, na czym miałby polegać błąd organu w obliczeniach, ewentualnie jakie dokumenty, zgromadzone w sprawie, zostały przez organ pominięte. Sąd analizując akta sprawy administracyjnej nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie.
Bezzasadny jest także zarzut braku uwzględnienia okresów pobierania zasiłku macierzyńskiego przed 15 listopada 1991 r. (skarżąca zwróciła uwagę, że miała 4 porody). We wskazanym okresie skarżąca urodziła troje dzieci: syna P. - 25 września 1985 r., córkę A. - 31 marca 1989 r. oraz syna A. - 31 października 1990 r. (k. 17 akt sądowych). Świadectwo pracy z PGR C. nie wskazuje, aby pominięto w wykazanych okresach pracy okresy przypadające na urlop macierzyński, a co za tym idzie - okresy pobierania zasiłku macierzyńskiego. Jak wynika z art. 180 kodeksu pracy w treści obowiązującej przed 15 listopada 1991 r. po porodzie przysługiwał urlop macierzyński w wymiarze maksymalnie 14 tygodniowym (przy urodzeniu pierwszego dziecka - P.) i 16 tygodniowym (przy urodzeniu następnych dzieci). Tak więc po urodzeniu syna P. w dniu 25 września 1985 r. urlop macierzyński powinien przysługiwać do 2 stycznia 1986 r. Okres ten został uwzględniony w świadectwie pracy.
Podobnie uwzględniono okres, który powinien przypadać na urlop macierzyński po urodzeniu syna A., natomiast urodzenie córki A. nastąpiło w okresie korzystania przez skarżącą z urlopu wychowawczego (okres urlopu wychowawczego od 11 stycznia 1986 r. do 30 października 1990 r. w świadectwie pracy wykazany został jako 2 okresy: od 11 stycznia 1986 r. do 1 października 1989 r. i od 23 sierpnia 1989 r. do 30 października 1990 r.), uwzględnionego w okresach nieskładkowych. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, które wskazywałyby, że pobierała zasiłek macierzyński (przysługujący w okresie urlopu macierzyńskiego) w innych okresach, nie wykazywanych jako okresy pracy w dokumentach zgromadzonych przez orzekające w sprawie organy administracji.
Podnosząc na rozprawie zarzut braku wykazania w świadectwie pracy z 28 czerwca 1991 r. z PGR C., czy skarżąca otrzymała, czy też nie wynagrodzenie za okres wypowiedzenia, strona skarżąca powołała się wyłącznie na "praktykę pracodawców", a nie na konkretną sytuację, w której znajdowała się, możliwą do udowodnienia. Zarzut ten jest zatem gołosłowny. Powoływany przy tym przepis art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) za okresy składkowe, przypadające przed 15 listopada 1991 r. nakazuje uważać także okresy niewykonywania pracy po ustaniu zatrudnienia, jeżeli za te okresy na podstawie przepisów Kodeksu pracy zostało wypłacone wynagrodzenie lub odszkodowanie. Zapewne zatem stronie skarżącej chodzi nie tyle o okres wypowiedzenia (który jest przecież okresem zatrudnienia), ile o okres za który wypłacane jest odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia (art. 361 Kodeksu pracy; w kwestii zaliczalności por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 909/05, ZNSA Nr 2(5) z 2006 r., str. 120).
Tym niemniej, jak wyżej wskazano, zarzut ten pozostaje bez związku z treścią akt administracyjnych, nie został także poparty żadnym dokumentem przedstawionym Sądowi. Sąd nie może zatem stwierdzić, że w tym zakresie organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób niewyczerpujący (tj. z naruszeniem art. 77 § 1 kpa). O ile taki dokument zostanie w przyszłości ujawniony - skarżąca może wnosić do organów administracyjnych o wznowienie postępowania.
Skargą kasacyjną z dnia 29 sierpnia 2006 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie
- 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- a) art. 6 ust. 2 pkt 1a (ewentualnie art. 6 ust. 1 pkt 7) ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.) przez nieuwzględnienie do okresu składkowego okresów przebywania na urlopach macierzyńskich i pobierania z tego tytułu na podstawie art. 184 kodeksu pracy w związku z art. 32 i następnymi ustawy z 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa /Dz. U. z 1983 r. Nr 30. poz. 143 ze zmianami) bezwzględnie przysługującego zasiłku macierzyńskiego;
- b) art. 6 ust. 2 pkt. 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez całkowite pominięcie i niewyjaśnienie kwestii otrzymania przez skarżącą w okresie przebywania na urlopie wychowawczym ewentualnego wynagrodzenia za 3-miesięczne wypowiedzenie umowy o pracę, które jak wynika ze świadectwa pracy (pkt 7 pkt l) z 23.06.1991 r. rozpoczęło swoi bieg od 1 lipca 1991 r.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o: zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia przedemerytalnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych.
2. Powyższe spowodowane było niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy przez ograniczenie do minimum postępowania dowodowego, przemilczeniem okoliczności, faktów i dowodów przedkładanych przez skarżącą, jak też uniemożliwienie w obu instancjach czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na etapie poprzedzającym wydanie zaskarżonych decyzji (art. 10 ust. l k.p.a.).
W ustaleniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wskazane wyżej uchybienia zostały częściowo zauważone, ale w sposób istotny me wpłynęło to na wynik i ustalenia zaskarżonego postępowania sądowego, co spowodowało naruszenie art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W uzasadnieniu podniesiono, że stan faktyczny i prawny sprawy M. P. nie budzi większych kontrowersji co do spełniania przesłanek określonych w art. 37k ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. z 2001 r., Dz. U. Nr 6, poz. 56 ze zm.), a warunkujących przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Maria Piasecka ukończyła 50 lat, jest osobą bezrobotną i zamieszkującą w powiecie zagrożonym dużym bezrobociem strukturalnym oraz legitymuje się co najmniej 10-letnim stażem pracy w PGR. Zdaniem organów administracji skarżąca jednak nie spełniała warunku posiadania 20-letniego zatrudnienia niezbędnego do otrzymania świadczenia emerytalnego, t.j. 20 letniego okresu (okresy składkowe + nieskładkowe + okres uzupełniający) w rozumieniu ustawo o emeryturach i rentach z FUS.
Organ I instancji - Starosta S. ustalił, że suma powyższych, okresów wynosi 19 lat i 28 dni. Wojewoda Kujawsko-Pomorski w postępowaniu odwoławczym zweryfikował powyższe wyliczenia i w zaskarżonej decyzji z [...] ustalił ten okres jako wynoszący 19 lat, 8 miesięcy i 18 dni. Powyższe wskazuje, że skarżącej w ocenie organu administracyjnego II instancji do 20 wymaganych lat zabrakło niespełna 3,5 miesiąca.
Przeprowadzona dokładna analiza okresów składkowych nieskładkowych oraz okresu uzupełniającego M. P. wskazała, że łączny okres składkowy nie uwzględnia okresów pobierania w przez nią zasiłków macierzyńskich z tyt. urodzenia dzieci w okresie zatrudnienia na cały etat w PGR przed 30.06.1991 r. Skarżąca łącznie urodziła 7-ro dzieci (w załączeniu akty urodzeń), gdzie 5-ro dzieci urodziło się w okresie świadczenia pracy w PGR, jak też przebywania na urlopie macierzyńskim.
Według świadectwa pracy z dnia 28.06.1991 r. (w aktach sprawy) mandantka w następujących okresach miała udzielone urlopy wychowawcze:
- - 04.11.1980 r. do 31.10,1984 r. i w tym czasie urodziła się druga córka A. M. (25.07.1981 r.) i okresu l6-tygodniowego urlopu macierzyńskiego nie zaliczono do okresu składkowego;
- - 10.01.1986 r. do 01.10.1989 r. i w tym czasie urodziła się córka A. M. (31.03.1989 r.) i również okresu 16-tygodniowego urlopu macierzyńskiego nie zaliczono do okresu składkowego,
- - 20.02.1991 r. do 30.06.1991 r. - ten urlop następował po urlopach macierzyńskich zaliczonych do okresu składkowego,
- - 23.08.1989 r. do 30.10.1990 r. ten okres został wyznaczony po urodzeniu w/w A. i jej urlopie macierzyńskim, który me został zaliczony do okresu składkowego.
Powyższe wskazuje, że okres składkowy mandantki został zaniżony co najmniej o 32 miesiące otrzymywanego zasiłku macierzyńskiego i przebywania na urlopie macierzyńskim. Okresy te w oczywisty sposób uzupełniają brakujące niecałe 4 miesiące do 20 lat. Stanowisko strony skarżącej wspiera również orzecznictwo Sądu Najwyższego /np. wyrok SN z dnia 31.03.2000 r. - II UKN 460/99, OSNP 2001/18/567!, gdzie cyt. "Okres pobierania zasiłku macierzyńskiego jest okresem składkowym, który uwzględnia się w pełnym rozmiarze przy ustalaniu prawa....".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Naruszenie prawa materialnego może przybrać formę jego błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach tej podstawy skargi kasacyjnej obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji, gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Decydując się na postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię w następstwie, której doszło do niewłaściwego zastosowania tego prawa wnoszący skargę kasacyjną powinien wpierw wskazać, na czym polegał błąd sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać, jaka powinna być wykładnia właściwa i dlaczego przyjęta przez sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu - wyr. NSA z 15 lutego 2006 r., II GSK 388/05, LEX nr 193936. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego, co prawda opierają się na twierdzeniu, że art. 6 ust. 2 pkt 1a (ewentualnie art. 6 ust. 1 pkt 7) oraz art. 6 ust. 2 pkt. 5 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zostały naruszone przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jednakże sporządzający skargę kasacyjną nigdzie nie wyjaśnia:
- - na czym polegała błędna wykładnia tych przepisów przez sąd pierwszej instancji,
- - jak powinna wyglądać prawidłowa wykładnia tych przepisów,
- - na czym polegało niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie. Tym samym nie określił on granic wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jej rozpoznanie w tym zakresie.
Natomiast z dalszych twierdzeń kasatora o nieuwzględnieniu "do okresu składkowego okresów przebywania na urlopach macierzyńskich i pobierania z tego tytułu na podstawie art. 184 kodeksu pracy w związku z art. 32 i następnymi ustawy z 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (...) bezwzględnie przysługującego zasiłku macierzyńskiego" oraz całkowitym pominięciu i niewyjaśnieniu "kwestii otrzymania przez skarżącą w okresie przebywania na urlopie wychowawczym ewentualnego wynagrodzenia za 3-miesięczne wypowiedzenie umowy o pracę, które jak wynika ze świadectwa pracy (pkt 7 pkt l) z 23.06.1991 r. rozpoczęło swój bieg od 1 lipca 1991 r." wynika, że kwestionuje on ustalony w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy.
W świetle art. 174 p.p.s.a. nie można jednak tego skutecznie uczynić poprzez podniesienie zarzutu prawa materialnego. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA - por. np. wyr. NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).
Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, to również zostały wadliwie sformułowane. Jeśli chodzi o naruszenie art. 10 ust. l k.p.a., to po pierwsze należy stwierdzić, że takiego przepisu nie ma w k.p.a. Jest natomiast art. 10 § 1. Nawet gdyby przyjąć, że wnoszącemu skargę kasacyjną chodziło o ten właśnie przepis, to i tak podniesiony przez niego zarzut jest z założenia błędny. Przepis ten bowiem reguluje postępowanie administracyjne, nie mógł więc mieć zastosowania w postępowaniu przed Sądem I instancji. Adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd pierwszej instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Trafnie więc podnosi się w orzecznictwie, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyr. NSA z 1 czerwca 2004 r., GSK 73/04 (M.Pr. 2004, nr 14, s. 632). Warunek ten nie został spełniony również w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa - wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie określono, jakim to warunkom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie odpowiada uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ani też nie wskazano, w jaki sposób uchybienie temu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazane wady skargi kasacyjnej, co prawda nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie, uniemożliwiają jednak Sądowi merytoryczne ich rozpoznanie (art. 183 § 1 zd 1 p.p.s.a.). Mówiąc innymi słowy, źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.