Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 108/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego stwierdził nieważność § 1 pkt 10 uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 26 października 2007 r. nr XIV/152/07 zmieniającej uchwalę nr XXII/254/04 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu Gminy Miasto Świdnica.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 50 § 2, art. 53 § 1 i 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.); zwanej dalej p.p.s.a., wniósł skargę na § 1 pkt 10 uchwały nr XIV/152/07 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 26 października 2007 r. zmieniającej uchwałę nr XXIII/254/04 z dnia 27 sierpnia 2004 r. zarzucając Radzie Miejskiej Świdnicy podjęcie przepisu z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.); zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów (...) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego paragrafu uchwały.
Przytaczając treść § 1 pkt 10 uchwały z dnia 26 października 2007 r. zmieniającej § 25 ust. 2 uchwały nr XXIII/254/04 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Świdnica, skarżący zarzucił, że uchwalając powyższe przepisy Rada Miejska dopuściła możliwość kształtowania wysokości czynszu w mieszkaniach komunalnych w drodze przetargu publicznego. Ostateczna wysokość czynszu została uzależniona wyłącznie od wyniku przetargu.
Tymczasem w ocenie Wojewody Dolnośląskiego zgodnie z art. 7 i 8 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), jeżeli właścicielem nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu za 1 m² - powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustala organ wykonawczy tej jednostki, na podstawie uchwały rady gminy, określającej zasady polityki czynszowej, uwzględniając czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową - wskazane w art. 7w/w ustawy.
Ustawodawca wprowadził zasadę ustalenia wysokości czynszu za 1m² - powierzchni użytkowej z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość, a także wskazał te spośród nich, które uznał za bezwzględnie obowiązujące. Oznacza to, że czynniki wymienione w ustawie muszą być obligatoryjnie uwzględnione jako przesłanki ustalenia stawki czynszu - co nie wyklucza możliwości stosowania przez organy gminy także innych czynników mających wpływ na obniżenie lub podwyższenie ich wysokości. Według Wojewody, Rada Miejska w Świdnicy dopuszczając możliwość ustalenia wysokości czynszu w lokalach komunalnych w sposób odmienny niż przewidział ustawodawca, przekroczyła swoje kompetencje.
Wskazując na postanowienia Konstytucji RP (art. 2 i art.
94) skarżący stwierdził, że działanie organu władzy, w tym także rady gminy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, zaś akty prawa miejscowego podejmowane w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe nie zwalniają organu stanowiącego z obowiązku ścisłego uwzględnienia wytycznych zawartych w upoważnieniu.
W odpowiedzi na skargę organ uchwałodawczy wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że ustawodawca w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) zobowiązał właściciela do uwzględnienia, a nie różnicowania stawek czynszu w związku z wymienionymi w przepisie czynnikami. Logiczna wykładnie tego zapisu jest więc taka, że właściciel powinien ocenić na ile czynniki te wpływają na stawkę czynszu. Zawarty w § 1 pkt 10 uchwały zmieniającej zapis o tym, że stawka wywoławcza jest nie mniejsza niż 3% wartości odtworzeniowej 1m² - powierzchni użytkowej budynku dobitnie świadczy o tym, że podejmując zaskarżone zapisy i ustalając stawkę czynszu uwzględniono zapisy art. 7 ust. 1 ustawy. Oceniono bowiem, że walory nowej zabudowy są tak duże, że uzasadnione jest ustalenie stawki czynszu w przyjęty sposób.
Organ uchwałodawczy za nietrafne uznał zarzuty dotyczące naruszenia Konstytucji RP. W jego ocenie ustawa o ochronie praw lokatorów nie zawiera zapisu zakazującego ustalenia stawek czynszu w drodze publicznego przetargu. Nie ma zatem sprzeczności z prawem, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania.
W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność § 1 pkt 10 zaskarżonej uchwały z dnia 26 października 2007 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). W ocenie Sądu postanowienia § 1 pkt 10 zaskarżonej uchwały pozostają w sprzeczności z treścią art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Z brzmienia tego ostatniego przepisu wynika bowiem, że jest to przepis ius cogens. Stanowi on władczo, że: "w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1m² - powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową w szczególności położenia budynku, położenia lokalu w budynku, wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu, ogólnego stanu technicznego budynku". Przepis ten stanowi, kto ustala stawki czynszu i w jaki sposób, czynniki wymienione w ustawie, każdorazowo winny być brane pod uwagę, inne o czym świadczy użyte określenie w szczególności, mogą.
W ocenie Sądu przedstawiona w odpowiedzi na skargę realizacja przepisu poprzez akceptację stawki czynszu ustalonej w drodze przetargu stanowi jego obejście. Związanie wynikające z art. 7 omawianej ustawy, według Sądu, wynika z celu ustawy i roli gminy, jaką przypisał jej ustawodawca w art. 1 i art. 4 ustawy.
Jak wskazuje sama nazwa aktu prawnego ma on chronić lokatorów. Ochrona ta jest realizowana w dwóch zasadniczych płaszczyznach: cenowych i zapewnienia stałości stosunku najmu.
Z treści powoływanych przepisów wynika, że ustawa reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 1), a do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach.
W ocenie Sądu, w sprawie doszło do istotnego naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Zaistniała bowiem wyraźna sprzeczność pomiędzy zapisem § 1 pkt 10 omawianej uchwały, a art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...).
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Gmina Miasto Świdnica – Rada Miejska w Świdnicy zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj:
- 1) art. 94 Konstytucji RP oraz art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te nie dają organowi gminy uprawnienia do określenia w uchwale w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz, że cenę wywoławczą w postępowaniu przetargowym dla ustalenia czynszu dla lokali w nowo wybudowanych budynkach stanowi stawka określona przez Prezydenta Miasta Świdnicy, nie mniejsza niż 3% wartości odtworzeniowej 1 m² powierzchni użytkowej lokalu,
- 2) art. 1 i art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Miejska w Świdnicy uchwalając § 1 pkt 10 uchwały z dnia 26 października 2007 r. spowodowała brak ochrony lokatorów lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Świdnica oraz błędne gospodarowanie tym zasobem, a także złamała zasadę zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej i zasadę, że gmina zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi Wojewody Dolnośląskiego i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 94 Konstytucji RP nie zawiera sformułowania, iż akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Również w ustawie o ochronie praw lokatorów nie ma zapisu zakazującego ustalenia stawki czynszu w drodze publicznego przetargu, ani też zakazującego stosowania zasady, co do ceny wywoławczej zapisanej w przedmiotowej uchwale. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną rozwiązanie zastosowane w § 1 pkt 10 uchwały nie tylko nie jest sprzeczne z obowiązującym prawem, ale zmierza wręcz do urzeczywistnienia zapisów ustawy. Nie został również naruszony związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą. Litera prawa idzie bowiem zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w zgodzie ze zdrowym rozsądkiem, gdyż przetarg dotyczy lokali w budynkach nowo budowanych, co zapewnia, poprzez stawkę czynszu ustaloną w przetargu, większe wpływy do budżetu.
Rada Miejska w Świdnicy podejmując przedmiotową uchwałę nie naruszyła zakazu domniemania kompetencji prawodawczych (działania miały oparcie w ustawie), jak i zakazu wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze (ustawodawca nie wyklucza przeprowadzenia przetargu publicznego, ani też przyjętej w uchwale zasady ustalającej cenę wywoławczą). Ustalając stawkę wyjściową czynszu Prezydent Miasta Świdnica brał pod uwagę czynniki obniżające, jak i podwyższające ich wartość użytkową, dlatego chybiona jest teza o pominięciu czynników określonych w art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów. (...)
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej, jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się jedynie na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty te, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie.
Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię bowiem w ogóle nie dokonywał wykładni tego przepisu. Przytaczając treść art. 94 Sąd ten stwierdził jedynie, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, bowiem wydana została w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie odnosił się do zagadnienia, czy art. 94 Konstytucji RP daje uprawnienie Radzie Miejskiej w Świdnicy do określenia w uchwale w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Świdnica ceny wywoławczej w postępowaniu przetargowym dla ustalenia czynszu lokali w nowo wybudowanych budynkach.
Analizując treść przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów (...), Sąd I instancji wyprowadził słuszny wniosek, że postanowienia § 1 pkt 10 zaskarżonej uchwały pozostają w sprzeczności z treścią art. 7 tej ustawy. Podzielić należy stanowisko Sądu, że czynniki podwyższające lub obniżające wartość użytkową lokali określone w przepisie art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu. Tymczasem, ustalenie stawki czynszu w drodze przetargu jest obejściem tego przepisu. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, niemożliwe jest zawarcie w wysokości czynszu ustalonej w drodze przetargu czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokali mieszkalnych.
Zauważyć należy, że przetarg ukształtowany jest przepisami kodeksu cywilnego jako tryb zawarcia umowy, w którym po ogłoszeniu przetargu jego uczestnicy składają oferty, których jak najkorzystniejsze ukształtowanie stanowi przesłankę wyboru oferty przez organizatora. Tym samym o wyborze najkorzystniejszej oferty decyduje poczyniony przez oferenta rachunek zysków i strat oraz uzyskanych korzyści. W swej istocie wynik przetargu jest więc skutkiem "gry" rynkowej. Jak więc słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie jest możliwym zawarcie w wysokości czynszu ustalonego w wyniku przetargu czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokali mieszkalnych w sposób prawidłowy. W przypadku licytacji ceny najmu lokalu komunalnego w nowo wybudowanych budynkach wysokość stawki czynszu za 1 m² ustalona w wyniku przetargu różni się zasadniczo (jest wyższa lub niższa, co zależy od wyników przetargu) od stawki czynszu za 1 m² innego lokalu o tym samym standardzie, ale nie nowego tylko np. po generalnym remoncie.
Zaakceptowanie zatem przetargowego trybu kształtowania wysokość czynszów w mieszkaniach komunalnych mogłoby prowadzić do sytuacji, w których najemcami takich mieszkań zostałby osoby o dobrej, lub bardzo dobrej sytuacji materialnej, których stan majątkowy pozwala na wynajęcie mieszkania na wolnym rynku. Tymczasem jak podkreśla się w orzecznictwie, art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) stanowi, że celem przepisów w przedmiocie mieszkaniowego zasobu gminy, jest "zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach". Podkreślić należy, że gmina w zakresie w jakim realizuje zadania własne związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych, nie jest podmiotem gospodarczym działającym w ramach wolnego rynku. Sfera samodzielności gminy w tym zakresie kończy się tam, gdzie zaczynają się chronione (w tym przypadku przez ustawę regulującą zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy) prawa i interesy obywateli.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08 - LEX nr 470923 (także w wyroku NSA z 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04 - LEX nr 164541), zgodnie z którym zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Tymczasem, o czym była już mowa wcześniej, ustalenie przetargowego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych, faworyzuje osoby o lepszej sytuacji majątkowej. Trudno zatem mówić o tym, by rozwiązanie zastosowane w § 1 pkt 10 uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy zmierzało do urzeczywistnienia zapisów ustawy o ochronie praw lokatorów (...), choć istotnie jak zauważa autor skargi kasacyjnej, zapewniałoby większe wpływy do budżetu gminy, jednak nie to jest celem w/w ustawy.
Odnosząc się do wniosku Wojewody Dolnośląskiego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie albowiem przepisy Działu V p.p.s.a, a także przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) nie przewidują możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego za sporządzenie przez stronę odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie na podstawie art. 184 p.p.s.a podlegała ona oddaleniu.