Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1321/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Z.B.o, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2015 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Szczecinie, działając na art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ze względu na nierozstrzygnięcie przez Sąd Rejonowy Szczecin-Centrum IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postępowania w sprawie odwołania od orzeczenia z dnia [...] września 2014 r. wydanego przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Z.B. wskazał, że w niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem z dnia 28 lipca 2015 r., nie toczy się żadne postępowanie, gdyż jest to całkowicie nowy wniosek złożony ze względu na nowe okoliczności i fakty w związku z pogorszeniem stanu zdrowia. Nadto podniósł, iż nie można zawiesić postępowania, które nie zostało wszczęte.
Zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie art. 127 § 1 i art. 101 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący od orzeczenia z dnia [...] września 2014 r. złożył odwołanie do Sądu Rejonowego, jednakże do dnia 21 sierpnia 2015 r. Sąd ten nie wydał w tej sprawie orzeczenia, co oznacza, iż decyzja ta, zmieniająca w części dotyczącej symbolu niepełnosprawności orzeczenie Powiatowego Zespołu w Szczecinie, nie stała się prawomocna. W tej sytuacji, w ocenie organu, rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia 28 lipca 2015 r. przed rozpatrzeniem przez Sąd odwołania od orzeczenia z dnia [...] września 2014 r., mogłoby doprowadzić do uzyskania przez stronę dwóch różnych decyzji rozstrzygających ten sam stan faktyczny.
Organ wyjaśnił także, że wydając orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, organ orzeczniczy bada całościowo stan zdrowia osoby ocenianej, biorąc pod uwagę zarówno nowe schorzenia, jak i ograniczenia spowodowane schorzeniami istniejącymi wcześniej. Stwierdzenie – lub nie – zmiany stanu zdrowia odbywa się poprzez porównanie ograniczeń występujących aktualnie z ograniczeniami stwierdzonymi wcześniej. W związku z powyższym, wydanie wobec strony orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia jest bezwzględnie uzależnione od treści wydanego przez Sąd Rejonowy wyroku w jego sprawie. Dodatkowo, obecna procedura w ramach postępowania przed sądem powszechnym umożliwia uwzględnienie zmiany stanu zdrowia powoda.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Z.B. zarzucił zaskarżonym rozstrzygnięciom naruszenie: art. 64 § 2 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., "art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r." poprzez błędną ich wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 100 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie wykazał w żaden sposób, aby ewentualny wyrok wydany w toczącym się postępowaniu odwoławczym w Sądzie Rejonowym w jakikolwiek sposób miał bezpośrednie przełożenie na wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z wniosku złożonego w dniu 28 lipca 2015 r. Bowiem postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym dotyczy orzeczenia z dnia [...] sierpnia 2014 r., natomiast wniosek z dnia 28 lipca 2015 r. został złożony w oparciu o art. 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, dalej rozporządzenie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110) w wyniku ustalenia nowej jednostki chorobowej, tj. epilepsji. Wobec powyższego, wyrok Sądu Rejonowego nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.
W piśmie z dnia 27 stycznia 2016 r., skarżący podtrzymując wniesioną skargę, dodatkowo powołał się na stanowisko Sądu Okręgowego w Szczecinie, VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zawarte w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2016 r., w którym wskazano, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby toczące się przed Sądem Rejonowym postępowanie stanowiło przeszkodę do rozpoznania nowego wniosku ubezpieczonego o ustalenie wyższego stopnia niepełnosprawności.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) wymienionym na wstępnie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Sąd wskazał, że pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w tym przepisie należy rozumieć jako kwestię, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania. Określenie zagadnienia wstępnego zależy od tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Sąd podkreślił, że w przypadku, gdy nie występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym Szczecin-Centrum w Szczecinie dotyczy orzeczenia z dnia [...] sierpnia 2014 r., podczas gdy wniosek skarżącego z dnia 28 lipca 2015 r. o wydanie orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnoprawności został złożony na podstawie § 15 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zmiany stanu zdrowia osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. Powyższe, zdaniem Sądu, oznacza, że zmiana stanu zdrowia w toku postępowania sądowego powinna być przedmiotem nowego postępowania orzeczniczego i skarżący słusznie złożył w tym zakresie nowy wniosek. Ponieważ wniosek ten wszczyna nowe postępowanie w związku z nowym stanem faktycznym, to brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do zawieszenia nowo wszczętego postępowania do czasu zakończenia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Zespól do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż brak jest jakiejkolwiek podstawy do zawieszenia nowo wszczętego postępowania orzeczniczego do czasu zakończenia sprawy toczącej się przez Sądem Rejonowym Szczecin-Centrum w Szczecinie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis § 15 ust. 2 rozporządzenia reguluje m. in. uprawnienie osoby niepełnosprawnej posiadającej orzeczenie o stopniu niepełnosprawności do wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia, w odniesieniu do ustalonego już stopnia niepełnosprawności. Natomiast osoba posiadająca nieprawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, jak skarżący w niniejszej sprawie, nie może domagać się wydania ponownego orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia, albowiem jest osobą, która nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w rozumieniu powołanego przepisu.
Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jeżeli nie dokonano jeszcze prawomocnych ustaleń w zakresie stopnia niepełnosprawności skarżącego, to nowe okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżącego mogą być uwzględnione wyłącznie w ramach toczącego się nadal postępowania w sprawie, nie zaś w kolejnym, nowym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi podkreślono, że ustawodawca w art. 47714 § 6 k.p.c. jednoznacznie wskazał, że w przypadku wniesienia odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności sąd nie orzeka co do istoty sprawy na podstawie nowych okoliczności dotyczących niepełnosprawności, powstałych po wniesieniu tego odwołania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zwieszenia postępowania administracyjnego stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie orzekł w sprawie stwierdzenia stopnia niepełnosprawności skarżącego. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie do Sądu Rejonowego Szczecin-Centrum IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W sprawie tej Sąd Rejonowy nie wydał dotychczas orzeczenia. Jednocześnie w dniu 28 lipca 2015 r. Z.B. wniósł o wydanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w związku ze zmianą okoliczności, tj. wystąpieniem nowej jednostki chorobowej.
Zatem kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie czy postępowanie toczące się przed sądem powszechnym wszczęte na skutek odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] września 2014 r. stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w rezultacie czy może stanowić podstawę zawieszenia postępowania toczącego się na wniosek skarżącego z dnia 28 lipca 2015 r.
Stosownie do treści § 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia w przypadku zmiany stanu zdrowia, osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. W takim przypadku organ orzekający ponownie, wydaje orzeczenie uwzględniające zmianę stanu zdrowia, w odniesieniu do ustalonego już stopnia niepełnosprawności. Natomiast osoba posiadająca nieprawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, jak skarżący w niniejszej sprawie, nie może domagać się wydania ponownego orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia, albowiem jest osobą, która nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w rozumieniu § 15 ust. 2 rozporządzenia.
Zatem wnioskowi złożonemu przez skarżącego nie mógł zostać nadany dalszy bieg, z uwagi na zagadnienie wstępne (kwestia prawna – ustalenie prawa), które ujawniło się w toku postępowania i jednocześnie ma istotny związek z prowadzoną sprawą, w postaci braku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zaistniała zatem podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie. Trzeba tu podkreślić, że stosownie do treści § 15 ust. 3 rozporządzenia ocenę zmiany stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej poprzedza jej całościowe badanie, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 20 pkt 1 rozporządzenia, przyjmując za punkt wyjścia ustalenia w zakresie stopnia niepełnosprawności wynikające z treści wcześniejszego prawomocnego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pomija fakt, iż nie dokonano jeszcze prawomocnych ustaleń w zakresie stopnia niepełnosprawności skarżącego, zatem nowe okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżącego mogą być uwzględnione wyłącznie w ramach toczącego się nadal postępowania w sprawie, nie zaś w kolejnym, nowym postępowaniu.
Zarówno toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym jak i nowe postępowanie orzecznicze przed organem, muszą odnosić się do traktowanej całościowo oceny stanu zdrowia skarżącego, uzasadniające ustalenie wyższego stopnia niepełnosprawności.
Stosownie do art. 47714 § 6 k.p.c. w sprawie, w której wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, sąd nie orzeka co do istoty sprawy na podstawie nowych okoliczności dotyczących niepełnosprawności, które powstały po dniu wniesienia odwołania od tego orzeczenia. W tym przypadku (co całkowicie pomija skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną) sąd rejonowy uchyla orzeczenie, przekazuje sprawę do rozpoznania wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności i umarza postępowanie. Bez wątpienia nowa jednostka chorobowa (padaczka), na którą w swoim wniosku z dnia 28 lipca 2015 r. powołuje się skarżący, stanowi nową okoliczność dotyczącą niepełnosprawności, powstałą po wniesieniu odwołania od decyzji z dnia [...] września 2014 r. Zatem, jeżeli Sąd Rejonowy Szczecin-Centrum IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uzna jednostkę chorobową, na którą powołuje się w swoim nowym wniosku skarżący, za jednostkę o której mowa w powołanym przepisie, to nie będzie on orzekał na jej podstawie, a jednocześnie zobowiązany będzie do uchylenia orzeczenia, od którego wniesiono odwołanie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności, a także umorzenia postępowania sądowego.
Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązany uwzględnić tą nową jednostkę chorobową (padaczkę). W takim wypadku, jeżeli postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 28 lipca 2015 r., nie zostałoby zawieszone, organy orzekałyby dwutorowo, w tej samej sprawie. Bowiem zarówno powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności rozpoznający wniosek skarżącego z dnia 28 lipca 2015 r., jak i wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności (orzekając ponownie po uchyleniu decyzji przez Sąd Rejonowy), badałyby i wydawałyby decyzje o stopniu niepełnosprawności skarżącego w oparciu o ten sam stan faktyczny. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wydania dwóch tożsamych decyzji, orzekających w tej samej sprawie, co byłoby niedopuszczalne.
Jeżeli natomiast Sąd Rejonowy w swoim orzeczeniu nie odniesie się do zmiany okoliczności albo nie uzna wskazanej jednostki chorobowej za nowe okoliczności w sprawie, Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Szczecinie zobowiązany będzie do podjęcia niniejszego postępowania i rozpoznania wniosku skarżącego.
W świetle powyższych rozważań, uznać należało, że toczące się przez Sądem Rejonowym Szczecin-Centrum IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postępowanie w sprawie odwołania od decyzji z dnia [...] września 2014 r. stanowiło podstawę do zawieszenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 28 lipca 2015 r., tym samym za skuteczny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Konsekwencją stwierdzenia trafności zarzutu skargi kasacyjnej, była konieczność jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz rozpoznania skargi, bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.
Wyżej przedstawione stanowisko czyni skargę Z.B. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie niezasadną, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalono.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu uznając, że nietrafna ocena Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może skutkować ponoszeniem kosztów postępowania przez skarżącego.