Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1661/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 767/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz odmowy umorzenia kosztów upomnienia

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, po rozpatrzeniu odwołania K. T., od decyzji działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta Świeradów Zdrój Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świeradowie Zdroju z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], o odmowie umorzenia nienależnie pobranych w okresie od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. świadczeń rodzinnych w łącznej wysokości 5096 zł (pkt 1 decyzji) oraz odmowie umorzenia kosztów upomnienia w wysokości 8,80 zł (pkt 2 decyzji) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 15 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 229, poz. 1954 ze zm.) orzekło o: 1) uchyleniu decyzji organu I instancji w pkt 2 i umorzyło w tym zakresie postępowanie przed organem I instancji, 2) utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sprawy jest wniosek skarżącej zawarty w piśmie jej pełnomocnika z dnia 19 kwietnia 2011 r. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świeradowie Zdroju o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych otrzymanych w okresie od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. i kosztów upomnienia w łącznej kwocie 5104, 80 zł. Wniosek o umorzenie jest konsekwencją tego, że ostateczną decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], działająca z upoważnienia Burmistrza Miasta Świeradów Zdrój Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świeradowie Zdroju orzekła, iż skarżąca w okresie od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. nienależnie pobrała zasiłek rodzinny (12 x 48 zł), dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (6 x 400 zł i 1 x 80 zł), dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka (12 x 170 zł), co daje łącznie 5096 zł nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, które zobowiązana jest zwrócić.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła K. T. Skarżąca wniosła o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowił między innymi art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowił, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Zdaniem Sądu, wykładnia przepisu art. 30 ust. 9 ustawy wskazuje, iż instytucja umorzenia należności czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo, i to jedynie w sytuacjach, gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego (czyli przymusowego wykonania decyzji zobowiązującej do zwrotu), bądź gdy takowe dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązaną albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 30 ust. 9 ustawy zwrot "może umorzyć" oznacza, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia.

Organ musi więc ustalić, czy inne okoliczności takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodziny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka.

W opinii Sądu, zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z opisanymi zasadami. Z niekwestionowanego w tym zakresie stanu faktycznego sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] października 2010 r., doręczoną pełnomocnikowi skarżącej w dniu 15 października 2010 r., Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świeradowie Zdroju uznał pobrane przez skarżącą w okresie od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. świadczenia rodzinne w formie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz pobranego w okresie od 1 września 2007 r. do 6 marca 2008 r. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 5096 zł za nienależnie pobrane i zobowiązał skarżącą do jego zwrotu. Decyzji tej skarżąca nie zakwestionowała. Jest ona ostateczna.

W związku z tym, iż skarżąca nie dokonała zwrotu należnej kwoty, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świeradowie Zdroju skierował do niej upomnienie z dnia 4 lutego 2011 r., w którym z powołaniem się art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazał na obowiązek uregulowania określonych powyższą decyzją należności wraz z kosztami upomnienia w wysokości 8,80 zł.

W odpowiedzi, skarżąca zwróciła się z wnioskiem, który wpłynął do organu właściwego w dniu 20 kwietnia 2011 r., o całkowite umorzenie tych należności. Rozpoznając wniosek skarżącej, na podstawie złożonych przez nią oświadczeń i przedstawionej dokumentacji, organy orzekające dokonały niespornych i prawidłowych ustaleń, z których wynika m.in., że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z pięcioletnim synem. Od 2009 r. przebywają w Niemczech. W Polsce jest zatrudniona, jednakże przebywa na urlopie bezpłatnym. Skarżąca zadeklarowała, iż na osiągany przez nią miesięczny dochód składają się: zasiłek w kwocie 164 euro, dochód z pracy zarobkowej, który określiła na kwotę 200 euro oraz 111,80 euro uiszczanej przez Niemiecki Czerwony Krzyż opłaty za przedszkole syna.

Ponadto, skarżąca przyznała, iż uzyskuje stałą pomoc materialną od rodziny. W toku postępowania dokładnie opisała zakres tej pomocy, polegający na wspieraniu jej w zaspokajaniu bieżących potrzeb związanych z utrzymaniem rodziny. W ramach pomocy ze strony najbliższych, skarżąca wynajmuje w Niemczech mieszkanie od brata, który żąda comiesięcznie jedynie kwoty 100 euro z tytułu opłaty najmu. Ustalono też, że skarżąca nie uzyskuje należnych jej od ojca dziecka alimentów, jednakże mimo bezskuteczności ich egzekucji nie pobiera stosownego świadczenia w tym zakresie w Polsce.

Zdaniem Sądu, tak ustalony stan faktyczny pozwalał na podjęcie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Przy czym, mimo podnoszonych w tej kwestii przez skarżącą zarzutów, postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ odwoławczy miało w istocie jedynie charakter uzupełniający i jego przeprowadzenie nie naruszyło obowiązującej w tym względzie procedury. Organy orzekające, w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, wysnuły słuszne wnioski. Wskazując na nietypową sytuację skarżącej związaną z jej zamieszkiwaniem na terenie innego kraju i uzyskiwaniem dochodu w innej walucie prawidłowo określiły, iż dochód ten, nawet według skarżącej niewystarczający na pokrycie wszystkich podstawowych potrzeb życia codziennego, a co dopiero spłaty zadłużenia, znacznie przekracza kryterium dochodowe określone w Polsce dla dwuosobowej rodziny ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), jakie jest "granicą", której przekroczenie powoduje uznanie przez organy właściwe, że sytuacja bytowa wnioskodawcy nie obliguje Państwa do udzielenia mu pomocy.

W ocenie Sądu, właściwie organy skonstatowały, iż skarżąca jest w stanie spłacić posiadane zadłużenie, pomimo wskazywanych przez nią trudności finansowych, a jego spłata nie spowoduje ciężkich i nieodwracalnych skutków dla jej rodziny. Tym bardziej w sytuacji, kiedy uzyskuje regularne wsparcie finansowe ze strony rodziny i może podjąć pracę w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. Oczywiście niekwestionowaną przez organy orzekające okolicznością jest podkreślana przez nią choroba dziecka, jednakże nie sposób i w tym względzie odmówić im racji, gdy twierdzą, że fakt możności jego przebywania w przedszkolu, nawet w godzinach podanych przez skarżącą, tylko potwierdza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia i podniesienia tym samym kwoty miesięcznie uzyskiwanego dochodu.

Jednocześnie, nie sposób też nie zgodzić się ze skarżącą, że ogólna kwota posiadanego przez nią zadłużenia jest wyższa niż należna do zwrotu w niniejszym postępowaniu. Nie stanowiło to jednak okoliczności przemawiającej za umorzeniem kwoty należnej do zwrotu. W istocie, skarżąca na prawie rok wcześniej posiadała wiedzę o konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w związku z czym mogła podjąć kroki celem zgromadzenia odpowiednich na ten cel funduszy. Tym bardziej, iż jest osobą młodą, zdrową i zdolną do pracy, a także znajdującą oparcie finansowe w rodzinie. Istotnym jest także to, że wydając odmowne decyzje organy pouczyły skarżącą o możliwości rozłożenia spłaty należności na raty lub odroczenia terminu jej płatności.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, iż organy decyzyjne uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Wniosek skarżącej został rozpatrzony przy uwzględnieniu przedstawionej przez nią sytuacji materialnej i rodzinnej. Wyciągniętych przez nie wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niewystarczające. Na tle zgromadzonego materiału w żaden sposób nie można było wykazać, że skarżąca znajduje się w sytuacji szczególnej, uzasadniającej umorzenie należności.

W ocenie Sądu również rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy może podjąć decyzję w trybie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. Decyzję taką organ odwoławczy winien wydać, gdy stwierdzi, że postępowanie organu pierwszej instancji było chociażby w części bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego.

W konsekwencji należało zatem dokonać kontroli w zakresie prawidłowości przyjęcia przez organ odwoławczy konkluzji o bezprzedmiotowości postępowania pierwszoinstancyjnego. Zdaniem Sądu sytuacja taka w sprawie wystąpiła. Organ odwoławczy słusznie stwierdził brak podstaw prawnych uzasadniających rozpoznanie przez organ pomocy społecznej wniosku dotyczącego umorzenia kosztów upomnienia. Czynność upominawcza organu egzekucyjnego, uregulowana, co należy wyraźnie podkreślić, w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest elementem procedury egzekucyjnej, nawet, jeżeli zgodnie z treścią przepisu jest to dopiero etap poprzedzający egzekucję administracyjną sensu stricto. Tak więc, koszty powstałe na skutek wystosowania do strony upomnienia są de facto kosztami egzekucyjnymi dlatego w sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Po myśli § 1 tego przepisu to organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Zawarta natomiast w art. 30 ust. 9 ustawy instytucja umorzenia ma zastosowanie do nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.

Od powyższego wyroku K. T. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że w przypadku skarżącej nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji jej rodziny uzasadniające umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń;
2. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 i art. 64e ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że koszty upomnienia stanowią koszty egzekucji.

Wobec powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie przez organy administracji I i II instancji nie spełniają wymogów wynikających z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Organ I instancji wydając decyzję uznaniową praktycznie nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie. Postępowanie to przeprowadził organ II instancji, uznając jednocześnie, że decyzja uznaniowa organu I instancji była prawidłowa. W świetle przywołanych przez Sąd I instancji orzeczeń sądowo-administracyjnych nie można tezy tej uznać za prawidłową. Organ I instancji wydał bowiem własną decyzję uznaniową z naruszeniem podstawowych zasad prowadzenia postępowania, gdyż przeprowadzone przez niego postępowanie wymagało jego ponownego przeprowadzenia przez organ II instancji.

Ponadto organ I instancji nie umożliwił stronie wzięcie udziału w postępowaniu. Nie zawiadomił jej o zgromadzeniu materiału dowodowego, ani nie umożliwił jej wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów.

Rozpatrujący odwołanie skarżącej organ II instancji postąpił wbrew art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. i utartej praktyce orzeczniczej, mianowicie, uznając, iż postępowanie w niniejszej sprawienie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z zasadami procedury administracyjnej, nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji pomimo, iż rozstrzygniecie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu wyjaśnienie jej sytuacji rodzinnej, dochodowej i zdrowotnej. Zgodnie z orzeczeniem WSA w Łodzi z dnia 13.07.2010 r., II SA/Łd505/10 nie można postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania "uzupełnić" w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Również w wyroku z dnia 08.07.2009 r., V SA/Wr 66/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, iż nie można postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej i warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie, określić mianem "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 k.p.a.

Skarżąca nie zgadza się także z ustaleniami faktycznymi, na których oparł się Sąd I instancji. Orany administracji uzyskiwane przez skrzącą dochody na terenie Niemiec przeliczały na stopę życiową i ich wartość na terenie Polski. Pominięto fakt, że co prawda dochody na terenie Niemiec są wyższe, ale wyższe pozostają także ceny. Dochody osiągane przez skarżącą na terenie Niemiec są poniżej granicy ubóstwa i nie pozwalają utrzymać się przy życiu. Fakt wspierania skarżącej przez mieszkającą na terenie Niemiec rodzinę nie może być brany pod uwagę, gdyż pomoc ta nie jest regularna i ogranicza się do zapewnienia skarżącej i jej dziecku fizycznej egzystencji, gdyż ma postać zakupów żywności i innych niezbędnych do życia przedmiotów oraz dostarczenia mieszkania poniżej kosztu rynkowego. Skarżąca pragnie zwrócić uwagę, iż na wspierających ją członkach rodziny nie ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do skarżącej i jej dziecka.

Obowiązek taki ciąży na ojcu dziecka. Ten jednak z niego się nie wywiązuje. Skutecznie ukrywając przed skarżąca nawet kraj swego pobytu. Nie wzięto pod uwagę, iż kwota, której zaskarżony wyrok dotyczy nie jest jedyną, jakiej domaga się od skarżącej MOPS w Świeradowie Zdroju. MOPS domaga się również świadczeń za inne okresy łącznie na kwotę 10.030 zł samej należności głównej i kosztów upomnienia. Kwota ta przerasta w sposób oczywisty możliwości zarobkowe skarżącej jako matki samotnie wychowującej dziecko, którego ojciec uchyla się od obowiązku alimentacyjnego i dodatkowo ukrywa przed matką dziecka. Egzekucja świadczeń alimentacyjnych jest bezskuteczna.

Zatem możliwość spłaty należności powinna być oceniana nie tylko pod kątem jednej z wydanych decyzji, lecz łącznie wszystkich, na podstawie których organ I instancji domaga się zwrotu wypłaconych świadczeń skarżącej. Wszystkie te zarzuty Sąd I instancji uznał za niesłuszne, choć zdaniem skarżącej, takie naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji uznaniowej Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę.

Skarżąca nie zgadza się także z ustaleniem, że koszty upomnienia są kosztami postępowania egzekucyjnego i mogą zostać umorzone jedynie przez organ egzekucyjny. Sąd w zaskarżonym wyroku dopuścił się obrazy prawa materialnego - art. 15 i art. 64e ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z powołanym przepisem to organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Koszty upomnienie nie są kosztami egzekucyjnymi przypadającymi organowi egzekucyjnemu. Zgodnie z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i są pobierane na rzecz wierzyciela. Obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia. Koszty te podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. Z zapisów tych wynika, iż koszty upomnienia są dochodem należnym wierzycielowi, nie organowi egzekucyjnemu. Żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie daje organowi egzekucyjnemu kompetencji do umarzania wierzytelności należnych wierzycielowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna K. T. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoczął ocenę podstaw kasacyjnych od art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że wyrok Sądu pierwszej instancji narusza wskazany przepis prawa materialnego przez przyjęcie, że w przypadku skarżącej nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, dotyczące sytuacji jej rodziny, które uzasadniałyby umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Tak określona podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych "Osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu". Pojęcie "nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego" zostało wyjaśnione w art. 30 ust. 2 powyższej ustawy. Natomiast art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych – który w niniejszej sprawie został wskazany jako podstawa kasacyjna – stanowi, że "Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny".

Wykładnia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do następujących wniosków:

Po pierwsze, ww. przepis jest wyjątkiem od zasady, ustanowionej w art. 30 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W państwie praworządnym regułą jest bowiem obowiązek zwrotu świadczenia publicznego, które zostało pobrane przez jednostkę mimo braku uprawnienia do pobrania danego świadczenia. Rozkładanie płatności na raty, odraczanie jej terminu czy – w szczególności – umarzanie nienależnie pobranego świadczenia powinny być zatem środkami stosowanymi wyjątkowo i niedopuszczalna jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca.

Po drugie, z kompetencji, o których mowa w analizowanym przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ administracji może skorzystać jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że po stronie osoby, która nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Z uwagi na cel wyjątkowej regulacji ustanowionej w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi tu w przede wszystkim o sytuację, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji.

Po trzecie, w analizowanym przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznano organowi administracji trzy osobne kompetencje: do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, do odroczenia terminu ich płatności oraz do rozłożenia płatności na raty. Z uwagi na to, że – jak wskazano – regułą jest obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji powinien – po dokonaniu wnikliwej analizy sytuacji rodziny konkretnego świadczeniobiorcy – w pierwszej kolejności rozważyć, czy w danym przypadku wystarczające byłoby rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności. Dopiero gdyby organ stwierdził, że ani rozłożenie na raty, ani odroczenie nie są środkami wystarczającymi dla ochrony sytuacji materialnej danej rodziny, to wówczas powinien rozważyć zasadność umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia.

Po czwarte, z kompetencji, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ administracji korzysta na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Nie oznacza to dowolności, natomiast znacznie zawęża zakres kompetencji kontrolnych sądu administracyjnego. W szczególności sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem decyzji o odmowie rozłożenia płatności na raty, odroczenia terminu płatności czy o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, nie posiada kompetencji do ustalania, czy po stronie danej rodziny rzeczywiście zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności", o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd administracyjny może wyłącznie zbadać, czy organ administracji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe (w szczególności czy została dokładnie ustalona sytuacja materialna rodziny danego świadczeniobiorcy), czy właściwie ocenił zebrane dowody z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego, a także czy decyzja o odmowie skorzystania z jednej kompetencji określonych we wskazanym przepisie została uzasadniona zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Należy podkreślić, że postępowanie dowodowe, a także uzasadnienie decyzji powinny koncentrować się na ustaleniu, czy po stronie rodziny świadczeniobiorcy rzeczywiście zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności" – to znaczy czy istnieje ryzyko, że bezzwłoczna egzekucja nienależnie pobranego świadczenia doprowadzi do obniżenia standardu życia poniżej poziomu minimum egzystencji. Jeżeli organ uzna, że w danym przypadku istnieje takie ryzyko, to powinien w dalszej kolejności ustalić, czy wystarczające jest rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności, czy też zachodzi rzeczywista potrzeba umorzenia nienależnie pobranych płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznając, iż zaskarżona decyzja SKO w Jeleniej Górze jest zgodna z tym przepisem. W szczególności, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ administracji prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy, pod kątem ustalenia sytuacji materialnej rodziny skarżącej, co doprowadziło organ do wniosku, iż skarżąca kasacyjnie jest w stanie spłacić posiadane zadłużenie, pomimo wykazywanych przez nią trudności finansowych. Poza tym – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji – skarżąca kasacyjnie została pouczona o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie spłaty należności na raty lub o odroczenie terminu jej płatności. Nie budzi zastrzeżeń ocena Sądu pierwszej instancji, że wniosków i ustaleń poczynionych przez organy administracji nie można uznać za dowolne, a uzasadnień decyzji za niewystarczające.

Natomiast odnosząc się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych należy przede wszystkim podkreślić, że z niekwestionowanego przez strony materiału dowodowego wynika, iż sytuacja materialna, w jakiej znajduje się rodzina skarżącej kasacyjnie, dawała organom administracji podstawy, aby przyjąć, że nie znajduje się ona w na tyle "szczególnie uzasadnionych okolicznościach", aby konieczne było umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych koncentruje się m.in. na tym, że dochody uzyskiwane przez skarżącą kasacyjnie na terenie Niemiec zostały przeliczone na stopę życiową i ich wartość na terenie Polski, bez uwzględnienia różnic w cenach. Przede wszystkim, taki zarzut jest niezrozumiały, gdyż – jak wynika z akt sprawy – skarżąca kasacyjnie dobitnie akcentuje, iż jej miejscem zamieszkania jest Świeradów Zdrój, czyli miejscowość położona na terytorium Polski. Poza tym nie można zaakceptować toku rozumowania zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, zakładającego, że poziom życia skarżącej kasacyjnie - jako beneficjentki świadczeń pochodzących z budżetu RP, opierających się na polskim ustawodawstwie - powinien być ustalany w oparciu o ceny czy koszty utrzymania w innym państwie. Jest bowiem oczywiste, że jeżeli ustawodawca uzależnia skorzystanie z pewnego przywileju o charakterze socjalnym od poziomu życia i sytuacji materialnej danej osoby czy rodziny – a taką funkcję pełnią środki wymienione w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych – to jako punkt odniesienia nakazuje przyjąć polskie uwarunkowania.

Organy administracji orzekające o zasadności umorzenia nienależnie pobranych świadczeń nie mają ani kompetencji, ani niezbędnego instrumentarium procesowego do badania przeciętnych standardów poziomu życia w innych państwach niż Polska. Poza tym uzależnianie możliwości korzystania z instytucji polskiego ustawodawstwa socjalnego od tego, czy dany świadczeniobiorca przebywa w Polsce, czy w innym państwie – np. takim, w którym nominalna wartość kosztów utrzymania jest znacząco wyższa – prowadziłoby do skutku niezgodnego z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej.

Należy dodać, że dla oceny, czy po stronie rodziny istnieją "szczególnie uzasadnione okoliczności", dające podstawę do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, nie mniej istotny od faktycznej sytuacji materialnej rodziny jest potencjał dochodowy członków rodziny. Organy administracji, przed wydaniem decyzji opartej na art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinny badać nie tylko aktualną sytuację finansową świadczeniobiorcy i jego rodziny, ale również powinny ustalić, czy członkowie rodziny posiadają zdolność do podjęcia pracy lub do pozyskania środków z innych źródeł. W szczególności – zgodnie z fundamentalną dla prawa socjalnego zasadą pomocniczości (subsydiarności) – niezasadne byłoby przyznawanie umorzenia osobom, które co prawda znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale posiadają obiektywną zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodu pozwalającego na zapewnienie odpowiedniego poziomu życia.

Z tej perspektywy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym materiał dowodowy świadczy o tym, że skarżąca kasacyjnie może podjąć pracę i tym samym podnieść kwoty miesięcznie uzyskiwanego dochodu, jest bowiem osobą młodą, zdrową i zdolną do pracy, a także znajdującą wsparcie w rodzinie. Ponadto, bezskuteczność w egzekucji alimentów od ojca dziecka skarżącej kasacyjnie nie może być argumentem za przyznaniem umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, skoro w polskim porządku prawnym istnieje możliwość uzyskania w to miejsce świadczeń z funduszu alimentacyjnego, z której – co stwierdził Sąd pierwszej instancji – skarżąca kasacyjnie nie korzysta.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jako drugą podstawę kasacyjną wskazano na naruszenie art. 15 i art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy przez przyjęcie, że koszty upomnienia stanowią koszty egzekucji i mogą zostać umorzone jedynie przez organ egzekucyjny.

Powyższe podstawy kasacyjne są nieusprawiedliwione, bowiem umorzenie kosztów powstałych na skutek wystosowania do strony upomnienia może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów określających zasady umarzania kosztów postępowania egzekucyjnego. Wynika to z wykładni art. 15 § 2 zd. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, który stanowi, że koszty upomnienia podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. Umorzenie kosztów upomnienia może więc nastąpić na podstawie art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że o umorzeniu tych kosztów orzeka organ egzekucyjny, natomiast kompetencji takiej nie ma organ wydający decyzję na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ ten orzeka bowiem wyłącznie w sprawie, której przedmiotem jest umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał osobno zarzutu, zgodnie z którym "organ II instancji postąpił wbrew art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. i utartej praktyce orzeczniczej [...]". Przede wszystkim zarzut ten został sformułowany pod adresem organu administracji, a nie Sądu pierwszej instancji. Zarzut ten nie znajduje ponadto odzwierciedlenia w podstawach kasacyjnych, lecz został zamieszczony w części pisma procesowego poświęconej uzasadnieniu podstaw kasacyjnych. Co więcej, przytoczone motywy mające przemawiać za naruszeniem przez organ odwoławczy ww. przepisów procedury administracyjnej sprowadzają się do zacytowania fragmentów dwóch orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, co nie jest wystarczające dla merytorycznego rozpoznania zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z przedstawionych wyżej względów, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw oraz nie stwierdzono z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.