Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 776/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.P. (dalej również: "wnioskodawczyni", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 18 marca 2022 r., nr SKO.NP/4115/82/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką S.S.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 24 maja 2021 r., nr GOPS.5222.000589.SP.05.2020, Wójt Gminy Tarnów (dalej również: "Wójt", "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku A.P. z 28 kwietnia 2021 r., odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu wskazał, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "uśr"), ponieważ nie stwierdzono aby niepełnosprawność podopiecznej powstała w okresach wskazanych w ww. przepisie. Zdaniem Wójta w sprawie nie zachodzi również związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawczynię z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, wobec faktu, że inne osoby zobowiązane do alimentacji (dzieci osoby niepełnosprawnej) są w stanie wspólnie zapewnić opiekę chorej matce.
Kolegium, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni od ww. decyzji, 23 lipca 2021 r. uchyliło akt organu I instancji i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazało na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w zakresie: rzeczywistej możliwości współdziałania w opiece nad niepełnosprawną matką przez pozostałą dwójkę jej dzieci oraz wcześniejszej aktywności zawodowej strony. Stwierdziło przy tym, że organ I instancji, orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którego orzeczenia mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Decyzją z 1 lutego 2022 r., nr GOPS.5222.SP.000220.02.2022, Wójt – na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr – ponownie odmówił stronie ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia.
Pismem z 9 lutego 2022 r., strona wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji.
Decyzją z 18 marca 2022 r., nr SKO.NP/4115/82/2022, SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta. Analizując spełnienie przez wnioskodawczynię warunków do przyznania świadczenia, Kolegium przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania i podało, że od 6 listopada 1995 r. do 30 listopada 2005 r. skarżąca pozostawała w zatrudnieniu w wymiarze pełnego etatu w Szpitalu Wojewódzkim im. (...) w T. (stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron na wniosek pracownika). Na podstawie wywiadu środowiskowego z 17 maja 2021 r. oraz wyjaśnień strony, zawartych w odpowiedzi na wezwanie GOPS z 5 października 2021 r., organ odwoławczy przyjął, że po ustaniu ww. stosunku pracy, wyjechała ona z rodziną za granicę, gdzie podjęła pracę. Aktywność zawodową zakończyła 20 sierpnia 2020 r., a 22 sierpnia 2020 r. wróciła do Polski. Wnioskodawczyni podała również, że decyzja o powrocie do kraju spowodowana była pogarszającym się stanem zdrowia matki, a złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w kwietniu 2021 r. wynikało z uzyskania wiedzy o istnieniu takiej formy pomocy dla opiekunów osób niepełnosprawnych ze strony państwa.
Zestawiając powyższe ustalenia z załączonym do akt sprawy orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z 28 września 2017 r. organ odwoławczy stwierdził, że zaprzestanie aktywności zawodowej oraz niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą nie miało bezpośredniego związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Strona wróciła do kraju 22 sierpnia 2020 r., wniosek o ustalenie prawa do świadczenia złożyła 28 kwietnia 2021 r., zaś orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. wydano 28 września 2017 r. Zdaniem SKO, wnioskodawczyni nie wykazała zatem, że rezygnacja z zatrudnienia była następstwem choroby niepełnosprawnej matki.
Kolegium, odwołując się do przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego oraz zaświadczenia lekarskiego z 24 lutego 2021 r. przyjęło, że osoba wymagająca opieki ma zdiagnozowaną astmę oskrzelową, niedoczynność tarczycy, chorobę niedokrwienną serca, zwyrodnienie stawu biodrowego i stawu kolanowego, uszkodzenie barku i dychawicę oskrzelową. Następnie opisało czynności opiekuńcze skarżącej wobec niepełnosprawnej matki uznając, że sprowadzają się one do zwykłych czynności dnia codziennego. Pracownik socjalny ustalił, że w ramach ww. działań wymieniono: przygotowanie posiłków, ubieranie i rozbieranie się, korzystanie z toalety, utrzymanie higieny osobistej, przemieszczanie się z łóżka na krzesło. Na podstawie pisma wnioskodawczyni z 2 listopada 2021 r. oraz zestawienia czynności opiekuńczych z 28 kwietnia 2021 r., stwierdzono, że: czynności higieniczne wykonywane są codziennie, prowadzenie do toalety (5-7 razy dziennie), wymiana pielucho-majtek (na noc, czasem w dzień), smarowanie kremami (na noc), przewracanie na inny bok i działanie przeciwko odleżynom (w nocy), przygotowywanie ubrań i ubieranie (2 razy dziennie, rano i wieczorem), mierzenie poziomu cukru (2-3 razy dziennie), podawanie leków (3 razy dziennie), przygotowywanie i podawanie posiłków (3-4 razy dziennie), masaże i oklepywanie (1-2 razy dziennie), robienie zakupów i realizacja recept (co 2-3 dni), czynności porządkowe (2-3 razy w tygodniu), opłacanie rachunków (co miesiąc), załatwianie spraw urzędowych, wizyty lekarskie, czytanie książek w razie potrzeby, wyjście do kościoła, na spacery z zastosowaniem wózka, odśnieżanie, czynności ogrodnicze w zależności od pory roku.
W konsekwencji powyższych ustaleń SKO uznało, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy.
Dodatkową argumentacją przemawiającą za odmową ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, był - zdaniem organu odwoławczego - fakt posiadania przez wnioskodawczynię rodzeństwa. Podopieczna, oprócz skarżącej ma jeszcze dwoje dzieci: córkę L.P., która od 30 lat zamieszkuje w Gdyni, utrzymuje się z emerytury, która nie pozwala na stałe, comiesięczne wsparcie finansowe matki; syna W.S. zamieszkałego w tej samej miejscowości co matka, od 25 lat utrzymującego się z renty.
Skargę na ww. decyzję Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.P.
Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przytoczył treść art. 17 ust. 1 uśr i stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo wskazały na brak bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Opierając się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślił, że podstawowym wymogiem uzyskania ww. świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Zauważył również, że świadczenie ma być rekompensatą za rezygnację z pracy, czy niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie jest ono jednak przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Powołując się na podnoszone przez organ zestawienie dat zakończenia przez skarżącą aktywności zawodowej (sierpień 2020 r.) z dniem wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jej matki (28 wrzenia 2017 r.), zaaprobował pogląd SKO, że brak jest podstaw do przyjęcia, by rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia była jedynie następstwem choroby matki oraz potrzeby sprawowania opieki nad nią.
WSA powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że art. 17 ust. 1 uśr formułuje zasadę, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna (niemożność jej podjęcia) musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Osoby takie pozbawiają się bowiem możliwości uzyskiwania dochodów, związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, a w konsekwencji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Sąd I instancji zauważył również, że celem świadczenia jest przynajmniej częściowe zrekompensowanie utraty takich właśnie dochodów, a brak aktywności zawodowej, będący jedynie wyborem życiowym danej osoby, nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu ww. normy.
Sąd Wojewódzki za bezsporne uznał, że matka skarżącej jest osobą schorowaną i wymagającą opieki. Zanegował jednak zakres czynności opiekuńczych sprawowanych w ramach opieki, stwierdzając, że przygotowywanie i podawanie leków, posiłków, zakładanie pamperów w nocy, pomoc w ubieraniu, wykonywanie masażu, smarowanie kremami oraz organizowanie wizyt u lekarzy, nie należą do czynności wymagających całodobowej dyspozycyjności strony. Są to bowiem typowe czynności dnia codziennego, wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. W ocenie WSA również czynności polegające na pomocy w utrzymaniu higieny nie są czynnościami oznaczającymi długotrwałą opiekę uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia.
Sąd I instancji za istotny w sprawie uznał fakt posiadania przez skarżącą rodzeństwa. Wskazał przy tym, że może ono wspólnie z siostrą realizować obciążający ich z mocy prawa obowiązek alimentacyjny. WSA przywołał normy art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "krio") i art. 129 § 2 krio, wskazując, że "(...) podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż nawet wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki (w nin. sprawie pozostałe dzieci S.S. nie pracują już) czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem...". Zauważył, że w aktach sprawy brak jest dowodu aby skarżąca, czy też jej matka próbowały wyegzekwować spełnienie ww. obowiązku od pozostałych dzieci, co wyklucza przyjęcie, aby istniały obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez rodzeństwo skarżącej z ich obowiązków alimentacyjnych względem matki.
Zdaniem WSA w Krakowie, pomoc Państwa ma charakter subsydiarny, gdyż to przede wszystkim na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest ona zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości wykaże, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekunki, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a pomimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (z posiadanych przez nią schorzeń) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie.
Konkludując, Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko Kolegium, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Podkreślił dodatkowo, że nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności udzielania jej pomocy również przez skarżącą (w oparciu o normy krio). Ocenił jednak, że samo sprawowanie opieki przez stronę nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 uśr, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.P. kwestionując go w całości i zarzucając "zaskarżonej decyzji", na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa") naruszenie prawa materialnego, tj:
- 1. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnego i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, że w spawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez skarżącą był na tyle szeroki, że obiektywnie uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia;
- 2. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia;
- 3. 17 ust. 1a uśr, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, że pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć, że możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa "zaskarżonej decyzji" zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 151 ppsa, poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), bowiem organy orzekły jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 ppsa. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto również zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 ppsa, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu środka zaskarżenia przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
W środku zaskarżenia sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego, przy czym sporne w sprawie uznać należy zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia, a sprawowaniem stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Rozstrzygnięcia również wymaga kwestia, czy podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być wskazywana przez organy i Sąd Wojewódzki okoliczność, że rodzeństwo strony (w równym stopniu zobowiązane względem niepełnosprawnej do alimentacji) opieki takiej nie podejmuje. Nadto zakwestionowany w sprawie został zakres czynności opiekuńczych, które w podjętych rozstrzygnięciach uznane zostały za "czynności dnia codziennego", które strona może wykonywać utrzymując jednocześnie aktywność zawodową.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Powołany wyżej przepis uśr określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Opisywana norma formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W jej świetle przyjąć należy, że strona ubiegająca się o ustalenie tego prawa powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy.
Zdaniem Składu orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 uśr, który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem.
Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 uśr odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 uśr oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że strona, mimo uprzedniego zaprzestania zarobkowania i wyjazdu poza granice kraju (powrót w sierpniu 2020 r.), podjęła opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymagającym stałego wsparcia. Wyjaśniła przy tym, że decyzja o powrocie do kraju była spowodowana pogarszającym się stanem zdrowia matki, a złożenie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w kwietniu 2021 r. wynikało z uzyskania wiedzy, co do istnienia możliwości ubiegania się o taką pomoc.
Orzekając w sprawie tak organy, jak i Sąd Wojewódzki skoncentrowały się wokół wcześniejszej rezygnacji strony z zatrudnienia, co – w ich ocenie – spowodowane było jej osobistą sytuacją rodzinną, nie zaś koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ww. argumentacji. Jak wskazano już wyżej, przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oceniać należy każdorazowo w sposób zindywidualizowany. Istotne jest, by była to ocena aktualna, obejmująca walidację zakresu potrzeb podopiecznego, czynności, których wykonywanie jest konieczne w celach pomocowych oraz czasu, który wnioskujący o świadczenie poświęca na ich sprawowanie. Następnie należy odnieść powyższe do możliwości kontynuacji zatrudnienia, bądź możliwości podjęcia pracy przez opiekuna.
Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy zauważyć należy, że sytuacja wcześniejszej rezygnacji przez stronę z zatrudnienia była o tyle "nieistotna", że na datę złożenia wniosku – z uwagi na zły stan zdrowia matki i zakres wykonywanych czynności opiekuńczych – nawet gdyby skarżąca miała potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia, wykluczałaby to sprawowana opieka. Argumentacją obalającą powyższe twierdzenie nie może być zaś jedynie zestawienie daty zakończenia aktywności zawodowej skarżącej z datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności i stwierdzenie, że okresy te nie mają pokrycia. Badanie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 uśr odbywać się winno bowiem na datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z kompletnymi dokumentami, nie zaś przez sam fakt zestawienia daty powstania niepełnosprawności z datą złożenia żądania do organu. Walidacja spełnienia określonych w ww. normie warunków dotyczyć ma bowiem stanu aktualnego i oceny, czy w dacie złożenia wniosku, strona miała realną możliwość pogodzenia aktywności zawodowej z zakresem i czasem, koniecznym dla prawidłowego, zgodnego z potrzebami i uwzględniającego godność osoby niepełnosprawnej, sprawowaniem opieki.
Poza sporem w sprawie jest, że niepełnosprawna matka strony wymaga stałej i długotrwałej opieki – wynika to jasno ze stwierdzonych u niej schorzeń (ma zdiagnozowaną astmę oskrzelową, niedoczynność tarczycy, chorobę niedokrwienną serca, zwyrodnienia stawu biodrowego i stawu kolanowego, uszkodzenie barku i dychawicę oskrzelową), treści orzeczenia o niepełnosprawności i dokumentacji akt sprawy. Zgodzić się więc należy ze skarżącą kasacyjnie, że podopieczna – jako osoba dotknięta niepełnosprawnością narządu ruchu (symbol: 05-R), wymagająca pomocy przy wstawaniu z łóżka, poruszaniu się, przygotowaniu i spożywaniu posiłków, pampersowana – potrzebuje stałej i długotrwałej opieki. Podopieczna ma 89 lat (na datę orzekania przez SKO), jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z 28 września 2017 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe.
Daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 31 sierpnia 2017 r. W aktach sprawy znajduje się również wywiad środowiskowy z 17 maja 2021 r., opisujący wykonywane przez stronę w ramach opieki nad mamą czynności oraz złożone pod odpowiedzialnością karną oświadczenia wnioskodawczyni i podopiecznej z tej daty, potwierdzające sprawowanie opieki. Do akt dołączono również wykaz czynności wykonywanych podczas opieki (z 28 kwietnia 2021 r.), który szczegółowo opisuje zakres działań opiekuńczych i ich częstotliwość.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca zamieszkuje z podopieczną, sprawując nad nią całodobową opiekę. Niepełnosprawna ze względu na stan zdrowia oraz typ schorzenia nie może funkcjonować samodzielnie. Częstotliwość z jaką skarżąca pomaga mamie w czynnościach niezbędnych do zaspokojenia jej podstawowych życiowych potrzeb w sposób istotny ogranicza czasowo możliwość podjęcia przez nią pracy. Większość czynności opiekuńczych wykonywanych jest przez wnioskodawczynię codziennie lub kilka razy dziennie – co wynika z ww. dokumentu wykazu – stan ten nie był kwestionowany przez organy.
Twierdzenia wywiadu środowiskowego, treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i wykazu podejmowanych działań opiekuńczych oraz złożonych do akt sprawy oświadczeń, jednoznacznie wskazują na szeroki zakres czynności pomocowych, ich czasochłonność oraz bezpośredni związek z aktualnym brakiem podejmowania przez stronę aktywności zawodowej. Nieuprawnione w związku z tym było stanowisko organów, podzielone następnie przez Sąd I instancji, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja zawodowa skarżącej jest bowiem niewątpliwie bezpośrednio związana ze stanem zdrowia i sprawnością jej matki.
Oceniając związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaną opieką, odnieść go należy do zakresu opieki, który obejmuje tak czynności wykonywane w związku z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak i działania stricte obsługowe. Sąd Wojewódzki zdaje się nie zauważać, że opieka nad osobą niepełnosprawną to nie tylko działania o charakterze obsługi, ale i równie istotne, wymagające zaangażowania i czasu - obowiązki związane z prowadzeniem domu, których osoba wymagająca pomocy nie jest w stanie zrealizować samodzielnie. Sytuacja opiekunów osób niepełnosprawnych obejmuje więc tak działania czysto pomocowe (typu: podawanie leków, mycie, karmienie, czynności higieniczne, itp.), jak i czynności uznawane za "codzienne", powszechnie wykonywane w każdej rodzinie, jak: przygotowanie posiłku, sprzątanie, pranie. Istotnym jest, że nawet podczas tych "codziennych" zadań, opiekun niepełnosprawnego, musi jednocześnie być gotowy do świadczenia pomocy. Nierzadko jest zmuszony do ciągłego czuwania nad podopiecznym, co czyni codzienne, powszechne obowiązki dużo bardziej absorbującymi i czasochłonnymi.
W odniesieniu do sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych każdorazowego rozważenia wymaga więc charakter wykonywanych przez nie czynności opiekuńczych – nawet tych związanych z przygotowaniem posiłku, utrzymaniem czystości w mieszkaniu, przygotowaniem ubrań, etc. Należy tu mieć na uwadze, że wpisują się one w codzienność opiekunów osób niezdolnych do samodzielnego wykonania nawet tak wydawałoby się prostych, codziennych zadań. To właśnie czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym, w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi i opiekuńczymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień.
Ponownego podkreślenia wymaga, że pod pojęciem opieki stałej rozumie się również pieczę nad niepełnosprawnym, gotowość i stałą możliwość udzielenia jej pomocy w sytuacji, gdy tylko zaistnieje taka potrzeba. Stan taki w konsekwencji prowadzi często do braku faktycznej możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie, bowiem opieka sprawowana przez skarżącą nad matką nosi cechy opieki stałej i długotrwałej.
Organy i WSA w swoich rozważaniach, dotyczących ww. związku przyczynowo-skutkowego, skupiły się głównie na wcześniejszej aktywności zawodowej strony oraz hipotetycznej możliwości sprawowania opieki przez pozostałe rodzeństwo wnioskującej, pominęły zaś kwestie aktualne, związane z potrzebami wynikającymi z choroby podopiecznej, wyłączające możliwość jej samodzielnego funkcjonowania.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazuje wprawdzie, że nie kwestionuje konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką strony, podkreśla przy tym, że wyrok opiera m.in. na zasadach doświadczenia życiowego, gdy jednocześnie zdaje się nie zauważać, że dokonuje oceny sytuacji dotyczącej bezpośrednio opieki nad osobą w podeszłym wieku (prawie 90 – letnią), obarczoną niepełnosprawnością ruchową oraz dodatkowymi schorzeniami, a także nie rokującą poprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem uzasadnienia, że: "(...) takie czynności, jak przygotowywanie i podawanie leków, posiłków, zakładanie pamperów w nocy, pomoc w ubieraniu, wykonywanie masażu, smarowanie kremami, (...) nie mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Są to bowiem typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Natomiast czynności polegające na pomocy w utrzymaniu higieny nie są czynnościami oznaczającymi długotrwałą opiekę uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia."
Zdaniem Sądu kasacyjnego, ocena całokształtu sprawy nie pozwala na przyjęcie, że stan zdrowia i samodzielność w sferze codziennego funkcjonowania osoby podlegającej opiece były na tyle dobre, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować samodzielnie, bez wsparcia i pomocy innej osoby w wymiarze, który umożliwiałby opiekunowi równoczesne podjęcie pracy zarobkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również poglądu Sądu I instancji, szeroko prezentowanego i wielokrotnie powielanego w orzecznictwie WSA w Krakowie, że strona wnioskująca, przed wystąpieniem o ustalenie prawa do świadczenia z uśr, ma obowiązek rozważyć alternatywne scenariusze opieki nad osobą niepełnosprawną – a w szczególności kwestie angażujące osoby w tym samym stopniu zobowiązane do alimentacji podopiecznego (w analizowanej sprawie: rodzeństwa).
Podkreślić w tym miejscu należy, że art. 17 ust. 1 uśr jasno wylicza przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu kasacyjnego sam fakt istnienia innych zstępnych, posiadających potencjalną możliwość zapewnienia osobiście, bądź za pośrednictwem nakładów finansowych, opieki niepełnosprawnej matce, nie przesądza, że strona może podjąć zatrudnienie, czy też nie musi z niego zrezygnować.
Zgodzić się należy z organami i Sądem Wojewódzkim, że zarówno skarżąca kasacyjnie, jak i jej rodzeństwo należą do grupy podmiotów w równym stopniu zobowiązanych alimentacyjnie wobec matki. Są tym samym na równi uprawnieni do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnienia jednak wymaga, że art. 17 ust. 1 uśr nie określa, która z takich osób "powinna" sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ani też jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. Treść podjętego wyboru konkretnej osoby opiekuna, czy też konieczność dokonywania jego oceny przez organ (albo Sąd) nie wynika bowiem z ww. normy prawa.
W konsekwencji brak jest również uzasadnienia dla przyznania waloru prawidłowości, decyzji odmawiającej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, opartej jedynie na braku poprzedzenia złożenia wniosku o to świadczenie uprzednim "wyczerpaniem" przez stronę alternatywnych sposobów wsparcia osoby niepełnosprawnej – w szczególności polegającego na udokumentowaniu przez wnioskującego braku możliwości świadczenia pomocy przez inne osoby zobowiązane w tym samym stopniu do alimentacji podopiecznego.
Zgodzić się w tym miejscu należy ze stanowiskiem WSA, że świadczenia z zakresu pomocy społecznej mają charakter subsydiarny. Nie można jednak zapominać, że sam mechanizm ich przyznawania wynika bezpośrednio z norm uśr, w konsekwencji czego – spełnienie przez stronę wnioskującą określonych w tej ustawie przesłanek – skutkować winno przyznaniem określonej formy pomocy, bez wyznaczania dodatkowych, pozbawionych zakotwiczenia w uśr, warunków jej przyznania.
Brak jest również uzasadnienia dla odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla strony w oparciu o przepisy krio, regulujące obowiązek alimentacyjny. Decyzja bowiem, który z podmiotów uprawnionych (na mocy norm uśr) złoży wniosek o przyznanie świadczenia, pozostaje w gestii tych właśnie osób (rodziny podopiecznego), co w następstwie - przy spełnieniu przez tę osobę przesłanek z art. 17 uśr - wyłącza możliwość zgodnego z prawem podważania takiego wyboru przez organy, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które podjęło się sprawowania faktycznej i pełnej opieki nad rodzicem oraz zrezygnowało z tego tytułu z pracy/lub z tej przyczyny nie podejmuje zatrudnienia, a ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie można pozbawiać go tego prawa uzasadniając decyzję odmowną istnieniem innych dzieci podopiecznej – obciążonych w równym stopniu obowiązkiem alimentacyjnym i posiadających możliwości sprawowania opieki.
Niedopuszczalne jest bowiem wprowadzanie przez organy administracyjne i późniejsze sanowanie przez Sąd Wojewódzki, dodatkowych negatywnych przesłanek ustalenia prawa do tego rodzaju pomocy. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia nie może być więc posiadanie przez wnioskodawczynię rodzeństwa, na równi obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Stanowisko takie wyrażane jest aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2023 r., akt I OSK 1661/22; z 12 grudnia 2023 r., I OSK 2057/22; z 6 lutego 2024 r., I OSK 157/23).
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym obowiązku alimentacyjnego rodzeństwa skarżącej wobec matki, jednak podkreśla konieczność rozróżnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - w sytuacji, gdy obok wnioskującej osoby (spełniającej warunki do jego przyznania) są jeszcze inne osoby spokrewnione w tym samym stopniu z osobą wymagającą opieki - od sytuacji złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przez osobę potencjalnie uprawnioną, a zobowiązaną w dalszej kolejności – gdy istnieją osoby bliżej spokrewnione. Jak wskazano już wyżej, uśr w sytuacji, gdy jest kilka osób zobowiązanych do alimentacji w tym samym stopniu, nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych.
Skoro zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, którym przy spełnieniu pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem siostry poprzez sprawowanie opieki osobistej (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie i dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem, czy przekazując stosowną kwotę na zatrudnienie profesjonalnego opiekuna.
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej kasacyjnie organy uwzględnią wskazaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 uśr, ocenę okoliczności niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także charakteru opieki i pomocy udzielanej niepełnosprawnej. Będą również zobowiązane rozważyć zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa i uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.