Wyrok NSA z 24 października 2014 r., I OSK 1663/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 189/13

Skład

Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak
starszy asystent sędziego Łukasz Mazur protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi E.K., J.P. i S.C. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku na odmowę udostępnienia przez O. danych osobowych użytkowników działek 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych solidarnie na rzecz E.K., J.P. i S.C. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Skarżący E.K., J.P. i S.C. są współwłaścicielami działki o nr [...], położonej w Ł. przy ul. Ź., dla której Sąd Rejonowy dla Ł. w Ł. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]/1.

W dniu [...] września 2011 r. pełnomocnik skarżących wystąpiła do P. w Ł. z wnioskiem o udostępnienie imion i nazwisk użytkowników działek R., położonych na działce [...] wraz z ich adresami zamieszkania, oznaczeniem i powierzchnią zajmowanych przez powyższe osoby działek oraz zapisów graficznych R. w zakresie dotyczącym opisanej wyżej działki ewidencyjnej [...], bowiem – jak podała – wniosek ten jest niezbędny dla zrealizowania uprawnienia wynikającego z przepisu prawa przedmiotowej nieruchomości.

P. pismem z dnia [...] września 2011 r. nr [...]poinformował pełnomocnika skarżących, iż nie posiada zgody użytkowników działek w R. na przetwarzanie ich danych oraz wskazał, że "(...) P. nie ma wiedzy ile i które działki rodzinne znajdują się na działce geodezyjnej oznaczonej numerem jak wyżej".

W tej sytuacji pełnomocnik skarżących, pismem z dnia [...] października 2011 r., złożyła skargę do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na odmowę udostępnienia powyższych danych osobowych przez O. w Ł. W uzasadnieniu podała m.in. że "na przedmiotowej nieruchomości po II wojnie światowej w 1945 r. został bezprawnie posadowiony P. Od tego czasu Skarżący nie mają możliwości korzystania ze swojej własności, pomimo, że Sąd Grodzki w Ł. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1948 r. (...) nakazał przywrócić ówczesnej właścicielce J.P. posiadanie przedmiotowej nieruchomości (...) właściciele domagali się ochrony prawa własności pozywając organ P. jako reprezentanta poszczególnych członków Z. korzystających z przedmiotowej działki. Sąd Okręgowy w Ł. wyrokiem z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. akt [...], odmówił im ochrony powołując się na konieczność pozwania przed Sąd poszczególnych osób fizycznych z imienia i nazwiska wskazanych, korzystających z tej części ogrodu, która stanowi prywatną własność Skarżących (...)".

Pełnomocnik skarżących przedstawił też m.in. pełnomocnictwo udzielone jej przez S.C. o następującej treści:

"Ja niżej podpisana S.C. [...] udzielam pełnomocnictwa K.P-S. [...] do zarządzania i administracji moim majątkiem w Polsce, a w związku z tym do zastępowania i reprezentowania a także działania w moim imieniu i na moją rzecz wobec wszelkich władz, urzędów administracji państwowej, sądów, osób prawnych i fizycznych, do składania w moim imieniu oświadczeń i wniosków, jak również do odbioru i kwitowania dokumentów, korespondencji, przesyłek i należności z jakiegokolwiek tytułu mogących przypadać. W szczególności upoważniam ww. osobę do reprezentowania mnie przed właściwym Sądem Rejonowym w sprawie stwierdzenia spraw spadku i jego podziału po mojej matce J.P., do podejmowania wszelkich czynności związanych z odzyskaniem nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w W., Ł. i P.(woj. K.). Jednocześnie ustanawiam w wym. osobę pełnomocnikiem do doręczeń w powyższych sprawach. Pełnomocnik w zakresie niniejszego pełnomocnictwa może ustanowić dalszych pełnomocników."

W toku wszczętego postępowania Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pismem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] poinformował pełnomocnika skarżącej S.C., że pełnomocnictwo tej ostatniej – uzupełnione pełnomocnictwem z dnia [...] sierpnia 1999 r. złożonym w formie aktu notarialnego (k. 52 akt adm.) – nie upoważnia K.P-.C. do reprezentowania S.C. przed organem i wobec powyższego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., skarga w jej zakresie zostaje pozostawiona bez rozpoznania.

Następnie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 12 pkt 2 oraz art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.), odmówił E.K. i J.P. uwzględnienia wniosku z dnia 13 października 2011 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w imieniu skarżących złożyła ich pełnomocnik.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], stwierdził niedopuszczalność wniosku S.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem jej skargę do organu – wobec niewłaściwego umocowania pełnomocnika – pozostawiono bez rozpoznania, zaś decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

GIODO za bezzasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy w stosunku do [...], jako współwłaścielki nieruchomości, gdyż zdaniem organu mógłby wymienionej przysługiwać przymiot strony niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. (posiada w sprawie interes prawny), niemniej organ nie dysponuje skargą wniesioną przez nią osobiście bądź też przez prawidłowo umocowanego przez nią pełnomocnika. Pełnomocnictwa przedłożone w toku niniejszego postępowania przez wymienioną, w ocenie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, nie zawierają upoważnienia do jej reprezentowania w niniejszym postępowaniu, o czym organ wielokrotnie informował pełnomocnika wzywając do uzupełnienia braków przedłożonych przez nią pełnomocnictw. Jak wskazał GIODO, z treści tych dokumentów wynika, że K.P.-C. została umocowana przez S.C. do reprezentowania jej przed urzędami administracji państwowej, jednakże jedynie w odniesieniu do czynności związanych z zarządzaniem i administracją jej majątkiem. Zatem – w ocenie organu – brak jest umocowania ogólnego do reprezentowania skarżącej przez wymienioną we wszystkich sprawach przed wszystkimi organami administracji państwowej, względnie szczególnego do reprezentowania przed Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych w sprawie dotyczącej nakazania udostępnienia określonych danych osobowych. Wobec powyższego organ nie uznał S.C. za stronę niniejszego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła pełnomocnik skarżących.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 189/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ błędnie pominął jako stronę postępowania S.C. W ocenie WSA, adw. K.P.-C. była umocowana do reprezentowania S.C., gdyż postępowanie w sprawie przed GIODO związane było z działaniami podejmowanymi w celu odzyskania nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GIODO, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W skardze kasacyjnej postawiono Sądowi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 28, art. 32, art. 33 § 2 k.p.a. Miało do niego dojść przez błędne przyjęcie, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych niezasadnie uznał, iż K.P.-C. była niewłaściwie umocowana do reprezentowania w niniejszym postępowaniu S.C. i nie uznał ją za stronę niniejszego postępowania, uniemożliwiając – bez jej winy – wzięcie udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowieniową.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że pełnomocnictwo S.C. dotyczyło jedynie spraw związanych z zarządzaniem i administracją jej majątkiem, a w tym zakresie nie mieści się postępowanie przed GIODO, nawet dotyczące pośrednio odzyskania nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących – adw. K.P.-C. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyjaśniła, że czynności podejmowane przed GIODO wiążą się z odzyskaniem nieruchomości, a zatem mieszczą w granicach pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie ma charakter procesowy i sprowadza się do rozważenia, czy Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż K.P.-C. była prawidłowo umocowana do reprezentowania S.C. w opisanym postępowaniu przed Generalnym Inspektorem Danych Osobowych, a zatem była pełnomocnikiem w rozumieniu art. 32 – art. 33 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pełnomocnictwo do działania przed organem administracyjnym musi być odczytywane tak literalnie, jak i przez pryzmat jego celu oraz interesu mocodawcy.

K.P.-C. przedstawiła w sprawie pełnomocnictwo od S.C. "do podejmowania wszelkich czynności związanych z odzyskaniem nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w W., Ł. i P. (woj. K.)".

W niniejszej sprawie i jej kontekście faktycznym nie budzi wątpliwości, że postępowanie przed Generalnym Inspektorem Danych Osobowych ma związek z podjętymi działaniami w przedmiocie odzyskania nieruchomości. To, że samo postępowanie przed GIODO nie dotyczy odzyskania nieruchomości, a uzyskania danych, które ewentualnie mogą umożliwić skarżącej odzyskanie nieruchomości – nie ma kluczowego znaczenia dla prawidłowego odczytania pełnomocnictwo. Skoro bowiem mowa w nim o "wszelkich czynnościach", to dotyczy ono także czynności pobocznych, jednak w logiczny sposób pośrednio prowadzących do odzyskania przez skarżącą nieruchomości. Do nich należą podjęte przez pełnomocnika czynności przed GIODO, które w tym kontekście mieszczą się w zakresie zarządzania i administracji majątkiem S.C. w Polsce, gdyż służą ogólnemu celowi w postaci poszerzenia tego majątku.

Warto zaznaczyć, że pełnomocnictwo do działania w imieniu S.C. dla K.P. zostało przez pełnomocnika potwierdzone – na wniosek organu – odpisem aktu notarialnego (reperytorium [...]) sporządzonym przed notariuszem B.G.

To, że powyższe pełnomocnictwo prawidłowo mocowało K.P.-C. do działania w sprawie w imieniu S.C. – nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego zwłaszcza w kontekście rezultatów wykładni przepisów statuujących instytucję pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym.

Jak wskazuje art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W myśl art. 33 § 2 k.p.a., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Zgodnie zaś z art. 33 § 3 k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Co więcej, stosownie do art. 33 § 4 k.p.a., w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących instytucji pełnomocnictwa wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok NSA z 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05, LEX nr 275483).

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 32 i art. 33 k.p.a. wynika, że instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym ma charakter możliwie dalece odformalizowany. W razie wątpliwości treść pełnomocnictwa musi być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i prawdopodobnych intencji mocodawcy, w szczególności jego obiektywnie pojmowanego interesu. Organ powinien także uwzględnić, czy w świetle pełnomocnictwa umocowana nim osoba działa w sposób korzystny dla mocodawcy. Jeżeli bowiem osoba, przedstawiająca wystawione dla niej pełnomocnictwo do działania, podejmuje na jego podstawie czynności mieszczące się w prawdopodobnych intencjach mocodawcy i na rzecz jego obiektywnie pojmowanego interesu – to wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa, organ administracji publicznej jest obowiązany przesądzić na rzecz przyjęcia, że ta osoba została umocowana w sprawie.

Należy zaznaczyć, że organ administracji kwestionując umocowanie danej osoby w sprawie do działania w imieniu innej – jest zobowiązany szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnić swoje wątpliwości w wezwaniu do nadesłania lub uzupełnienia pełnomocnictwa. W uzasadnieniu tym powinien obalić założenie, że osoba przedstawiająca pełnomocnictwo dla niej do działania w imieniu mocodawcy jest umocowana w sprawie. Ciężar wykazania, że tak nie jest – w świetle regulacji instytucji pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym – ciąży bowiem na organie administracji. Założenie to ma nie tylko oparcie w konieczności praworządnego działania przez organ administracji (art. 6 i art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do władzy publicznej (które może być podważone przez niezrozumiałe negowanie umocowania pełnomocnika w sprawie art. 8 k.p.a.) czy czuwania, aby strona nie poniosła negatywnych szkody z powodu nieznajomości prawa regulującego wymogi pełnomocnictwa (art. 9 k.p.a.), ale także w obowiązku szybkiego działania przez organy (art. 12 k.p.a.). Nieuzasadnione negowanie umocowania pełnomocnika w sprawie, wymaganie przesyłania kolejnych pism mających potwierdzić to umocowanie – prowadzi do niezasadnego wydłużenia postępowania. Może ono zostać w sprawie ocenione nawet jako przewlekłość postępowania, do której dochodzi wówczas z rażącym naruszeniem prawa.

Refleksem zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. jest to, aby organ działał w zaufaniu do obywatela. Jeżeli zatem obywatel przedstawia pełnomocnictwo i twierdzi, że jest umocowany w sprawie, to organ powinien zakładać jego prawdomówność i uczciwość, a dopiero w razie wątpliwości – podjąć działania prowadzące do obalenia tego domniemania. Przekładając to założenie na grunt analizowanej sprawy, organ – po wykonaniu przez pełnomocnika wezwania do nadesłania dokumentu potwierdzającego jej umocowanie w sprawie – mając wciąż wątpliwości co do treści pełnomocnictwa, mógł zwrócić się o wyjaśnienie sprawy bezpośrednio do mocodawczyni tj. S.C. Takie działanie znajdowałoby uzasadnienie także w art. 6 i 7 k.p.a. Niedopuszczalne zaś było bliżej nieuzasadnione negowanie przez organ intencji mocodawczyni, zawartej w piśmie przedstawionym jako jej pełnomocnictwo – zwłaszcza bez odniesienia się, do kolejnych nadesłanych przez pełnomocnik materiałów świadczących o jej umocowaniu w sprawie.

W powyższym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ niezasadnie pominął jako stronę postępowania S.C., działającą przez swojego pełnomocnika – K.P.-C. Doprowadziło to do wadliwości formalnej wydanych w sprawie decyzji (przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), które z tej przyczyny zostały zasadnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylone zaskarżonym wyrokiem.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, mając za podstawę art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.