Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Andrzej Góraj (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 213/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 lutego 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 213/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta Wrocławia
w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane pismem z dnia 12 września 2013 r. Stowarzyszenia [...], które powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwróciło się do Prezydenta Wrocławia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie cyt. "dokument: "Model ruchu dla miasta Wrocławia 2008" oraz najbardziej aktualny dokument "Model ruchu dla miasta Wrocławia", jeśli takowy był wykonany licząc od 2008 r.".
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Zastępca Dyrektora Biura Rozwoju Wrocławia Urzędu Miejskiego Wrocławia pismem z 27 września 2013 r. nr BRW-DO.1431.1391.2013.MKS, poinformował skarżące Stowarzyszenie, że model ruchu nie jest dokumentem urzędowym, który mógłby stanowić informację publiczną nadającą się do udostępnienia. Model Ruchu dla Wrocławia jest złożonym narzędziem matematyczno - przestrzennym opartym o specjalistyczne oprogramowanie komputerowe. Model ten jest na bieżąco rozwijany i aktualizowany. Na jego podstawie - w oparciu o zbiór wprowadzonych do niego danych - przygotowywane są stosowne analizy komunikacyjne m.in. modelowania i prognozy ruchu. Tak więc dopiero wykorzystanie wyników pracy modelu i ich analiza może prowadzić do stworzenia konkretnego dokumentu np. prognozy ruchu na potrzeby miejskiej inwestycji, który może być udostępniony jako informacja publiczna.
Ponownym wnioskiem z dnia 7 października 2013 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Prezydenta Wrocławia z żądaniem udostępnienia żądanych informacji w trybie ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r., stwierdzając, że podniesiony przez organ argument, iż przedmiot tej sprawy nie może zostać ujawniony, albowiem jest jedynie narzędziem o charakterze matematyczno-przestrzennym jest kolejnym błędem w procesie interpretacji przepisów ustawy, bowiem jest to dokument, który został wytworzony do realizowania powierzonych prawem zadań publicznych. Stowarzyszenie podkreśliło, że żądany dokument "Model ruchu dla miasta Wrocławia 2008" był wykorzystany do opracowania ITS dla miasta Wrocławia przez zewnętrzną firmę prywatną, jaką jest Spółka [...] - aktualnie [...]. Skoro więc dokument ten był udostępniany firmie prywatnej, to stanowi on, zdaniem Stowarzyszenia, informację publiczną, stąd działania Prezydenta Wrocławia są bezprawne.
Stowarzyszenie wskazało, że ograniczenie prawa do informacji publicznej określa jedynie ustawa, a wszelkie kwestie niezawarte w ustawie należy interpretować szerzej na korzyść wnioskodawcy.
W związku z powyższym wniesiono ponownie o niezwłoczne wydanie przedmiotowych dokumentów na nośniku elektronicznym (np. płycie DVD) oraz "Model ruchu dla miasta Wrocławia 2008" w formie papierowej, w ustawowym terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wniosku.
W odpowiedzi na ów wniosek, Urząd Miejski Wrocławia pismem z dnia 25 października 2013 r. nr ZZP.7226.58.2013.BT, odwołując się do swego pisma z dnia 27 września 2013 r., stwierdził, że podtrzymuje opinię Biura Rozwoju Wrocławia z dnia 27 września 2013 r., przedstawioną w piśmie nr BRW-D0.1431.1391.2013.MKS. Podkreślono, że w odniesieniu do nieistnienia dokumentu "Model ruchu dla miasta Wrocławia 2008" wnioskodawca został już o tym fakcie poinformowany, a od dnia udzielenia odpowiedzi do chwili obecnej wskazany dokument nie pojawił się w zasobach Urzędu. Powołano się przy tym na orzecznictwo, zgodnie z którym, "dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2011, sygn. II SAB/Wa 161/11).
W konsekwencji powyższego, organ stwierdził, że zebrane informacje dotyczące złożonych zapytań, wskazują, iż fizycznie nie istnieją żądane przez wnioskodawcę dokumenty.
Pismem z dnia 14 listopada 2013 r. Stowarzyszenie [...] we Wrocławiu złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na działania Prezydenta Wrocławia w przedmiocie odmowy udzielenie informacji publicznej w postaci "Modelu ruchu dla miasta Wrocławia 2008" oraz najbardziej aktualnej wersji "Modelu ruchu dla Wrocławia". Zarzuciło naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że przedmiotowy dokument nie jest informacją publiczną.
W oparciu o powyższy zarzut strona wniosła o uchylenie decyzji organu z dnia 27 września 2013 r. oraz z dnia 25 października 2013 r. i merytoryczne orzeczenie w sprawie, względnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi, Stowarzyszenie wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prezydent Miasta Wrocławia jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej jako organ gminy, gdy to żądanie dotyczy bezpośrednio Gminy. Niewątpliwie przedmiotowy dokument dotyczy zadań publicznych wykonywanych na terenie miasta Wrocławia. Na podstawie tego dokumentu tworzone mogą być np. prognozy ruchu na potrzeby miejskich inwestycji, w związku z czym jest to podmiot właściwy do udzielenia informacji publicznej.
Przedmiotowy dokument, o który wnosi skarżący, bezsprzecznie dotyczy realizacji przez Gminę powierzonych prawem zadań. Właśnie w oparciu o przedmiotowy dokument będzie można stworzyć np. prognozę ruchu na potrzeby miejskiej inwestycji, której przedmiotem może być droga miejska. Odnosząc się do orzecznictwa w tym zakresie wskazano na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25.04.2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 110/13 "informację publiczną stanowią również te (dokumenty - przyp. autora), których organ (podmiot) używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań."
Ponadto wskazano, iż żądany dokument – "Model ruchu dla miasta Wrocławia 2008" był już wykorzystany do opracowania ITS (inteligentnego programu dotyczącego transportu samochodowego) dla miasta Wrocławia przez zewnętrzną firmę prywatną, jaką jest spółka Scott - Wilson (aktualnie [...] Sp. z o.o.).
W związku z tym, skoro dokument ten był udostępniany firmie prywatnej, to tym bardziej winien on zostać udostępniony obywatelom, bowiem stanowi on informację publiczną.
Podkreślono, że prawo do informacji wyznacza art. 61 Konstytucji, w związku z czym akty prawne, jak ustawy określające tryb dostępu do informacji publicznej, powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom oraz jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko.
W dalszej części skargi, Stowarzyszenie powołując przepis art. 5 ust. 2 ww. ustawy, wskazało, że odmowa udzielenia informacji publicznej może jedynie nastąpić na skutek ograniczeń prawa do informacji z uwagi na ochronę m.in. danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną. Brak jest we wskazanym przepisie ograniczenia prawa do informacji publicznej z powołaniem się na źródło jej powstania, zwłaszcza gdy w chwili wnioskowania o jej udostępnienie stanowi informację związaną z wykonywaniem zadań publicznych.
W związku powyższym, jeżeli dokument – "Model ruchu dla miasta Wrocławia 2008" służy wykonywaniu zadań publicznych, to do przedmiotowej sprawy powinny, zdaniem skarżącej strony - znaleźć zastosowanie przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe, Stowarzyszenie stwierdziło, że złożona skarga wydaje się być w pełni słuszna i zasadna.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie były wydane decyzje - jak określa je strona skarżąca. W wymienionych w skardze pismach, strona przeciwna poinformowała skarżącą o powodach niemożności udzielenia żądanej informacji.
Wniosek strony skarżącej w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie: dokument: "Model ruchu dla miasta Wrocławia 2008" oraz najbardziej aktualny dokument: "Model ruchu dla miasta Wrocławia" nie mógł być załatwiony pozytywnie, z tego względu że model ruchu nie stanowi wytworzonego dokumentu urzędowego, który mógłby stanowić informację publiczną nadającą się do udostępnienia.
Organ podkreślił, że "Model Ruchu dla Wrocławia" jest złożonym narzędziem matematyczno-przestrzennym, opartym o specjalistyczne oprogramowanie komputerowe. Model ten jest na bieżąco rozwijany i aktualizowany. Na jego podstawie, w oparciu o zbiór wprowadzonych do niego danych - przygotowywane są stosowne analizy komunikacyjne m.in. modelowania i prognozy ruchu. Tak więc dopiero wykorzystanie wyników pracy modelu i ich analiza może prowadzić do stworzenia konkretnego dokumentu np. prognozy ruchu na potrzeby miejskiej inwestycji, który może być udostępniony jako informacja publiczna.
Model ruchu jest również swoistym zapisem matematycznym realizującym się w konkretnych plikach konkretnego oprogramowania komputerowego. Oprogramowanie to jest licencjonowane przez Urząd Miejski Wrocławia od komercyjnego dostawcy, który pobiera za nią opłatę. Urząd posiada tylko jedną stanowiskową licencję wzmiankowanego oprogramowania. Skoro więc, jest to jednorodzajowe oprogramowanie, podlegające ciągłej modyfikacji, na którym stale wykonywane są działania, nie ma możliwości zrealizowania dostępu do informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z 27 lutego 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 213/13 oddalił ją.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (vide: T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
WSA we Wrocławiu podniósł, że w niniejszej sprawie istotna jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, która to reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
I tak przepisy ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne i po trzecie: zgodnie z art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Sąd I instancji wskazał przy tym, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Oznacza to, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia jedynie w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji natomiast, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia.
Sąd I instancji zauważył, że tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno-techniczną, a formę i sposób jej udostępnienia wyznacza zakres żądania, chyba że środki techniczne organu, obowiązanego do udostępnienia informacji, nie pozwalają na wydanie informacji w całości, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Natomiast w przypadku, gdy organ administracji publicznej nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, lecz w takiej sytuacji zobowiązany jest do wyjaśnienia (poinformowania) wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma fizycznej możliwości ich udostępnienia.
WSA we Wrocławiu wskazał przy tym, że w art. 16 ust. 2 ustawy prawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tejże ustawy. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji, czyli dokonania czynności materialno-technicznej.
Sąd I instancji podniósł, iż w orzecznictwie przyjęte zostało, iż w sytuacji kiedy organ administracyjny odmawia udostępnienia informacji publicznej, bowiem żądanej informacji nie posiada, nie wydaje decyzji administracyjnej, ale informuje jedynie wnioskodawcę pismem, który to zaś podmiot może kwestionować takie działanie organu poprzez wniesienie do Sądu skargi na bezczynność (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 11/10, WSA w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Sz 11/08 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; WSA w Białymstoku z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SAB/Bk 69/06, LEX 467326).
Stąd wystosowanie przez podmiot zobowiązany do wnioskodawcy pisma, że informacja, o jaką się zwraca uprawniony, nie jest informacją publiczną, jak również, że organ nie dysponuje żądaną przez wnioskodawcę informacją, powoduje, że nie można postawić w takiej sytuacji organowi zarzutu bezczynności.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie, skarga w istocie wniesiona została na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie żądań ujętych we wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 12 września 2013 r.
Jak to już wyżej Sąd I instancji podkreślił, w myśl przepisów omawianej ustawy, realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia opisanych wyżej trzech przesłanek.
W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawy nie jest spełniona trzecia z ww. przesłanek, a zgodnie z którą obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji ( art. 4 ust. 3 ustawy).
Sąd podniósł, że istotne jest zatem w sprawie to, że organ tak w ww. piśmie z dnia z 27 września 2013 r., jak i w piśmie z dnia z dnia 25 października 2013 r., będącymi odpowiedzią na wniosek skarżącej strony, poinformował Stowarzyszenie, iż żądanej informacji w postaci dokumentu: "Model ruchu dla miasta Wrocławia 2008" oraz aktualnego dokumentu "Model ruchu dla miasta Wrocławia", nie posiada.
WSA we Wrocławiu zauważył przy tym, że także na rozprawie pełnomocnik organu potwierdził powyższe, oświadczając, że cyt.: "... zewnętrzny podmiot nie otrzymał od nas dokumentu "Modelu ruchu dla miasta Wrocławia", a jedynie dane, na które składała się sieć np. odcinki ulic oraz macierze ruchu. Powyższe dane stanowiły podstawę opracowania przez zewnętrzną firmę na zlecenie Prezydenta Wrocławia modelu ruchu. Lecz nie otrzymaliśmy od firmy żadnego dokumentu. Wszystkie dane egzystują w wirtualnej przestrzeni. Przyznaje, że na dany moment w odniesieniu do konkretnych parametrów można sporządzić prognozę, która nie jest jednak modelem. Nie posiadamy opracowania dokumentu "Model ruchu dla miasta Wrocławia na 2008 r. i na lata następne". (...) macierze będące elementem modelu ruchu są w formie tabelarycznej, a sieci w formie graficznej i jest możliwość ich wydrukowania."
Sąd I instancji, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, stwierdził, iż Prezydent Wrocławia nie pozostaje w bezczynności w przedmiocie opisanych wyżej żądań Stowarzyszenia. Podniósł nadto, że o bezczynności organu - w niniejszej sprawie - Prezydenta Wrocławia, można by mówić tylko wówczas, gdyby organ nie rozpatrzył w terminie i w formie prawem przewidzianej, żądania wnioskodawcy lub nie podjął w sprawie żadnych czynności, a co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie wskazuje, że organy administracji publicznej obowiązane są do udostępnienia informacji publicznych, jeżeli są w ich posiadaniu. Skoro natomiast Prezydent Wrocławia nie posiada żądanej informacji w formie określonej przez skarżącą stronę, to nie mógł jej udostępnić skarżącej. Wiarygodności tegoż stanowiska nie można podważyć, zwłaszcza w kontekście gotowości tego organu do udostępnienia innych danych, jak przykładowo wydrukowanie w formie graficznej sieci.
WSA we Wrocławiu wskazał przy tym, że utrwalony jest pogląd, iż wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte żądanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma zaś charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu.
Sąd I instancji podzielił tym samym stanowisko organu, iż skoro żądana informacja w określonej przez skarżącą formie nie istniała, tak w dniu złożenia wniosku, jak i nie istniała na dzień rozpatrywania przez Sąd skargi Stowarzyszenia, to tym samym brak było podstaw do przyjęcia stwierdzenia, iż ww. organ pozostaje w bezczynności.
Reasumując Sąd I instancji uznał, że skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą we Wrocławiu, reprezentowane przez adwokata.
Strona skarżąca wskazała, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:
a) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegające na błędnej wykładni, że przedmiotowy "Model ruchu dla miasta Wrocławia 2008 (...)" nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy;
b) błąd w ustaleniach faktycznych, polegających na uznaniu, iż organ nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji;
2) naruszenie przepisów procesowych postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów – niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poczynienia ustaleń i dokonanie oceny w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.
Strona skarżąca wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu;
lub (w przypadku stwierdzenia wstępnie naruszeń prawa materialnego przy jednoczesnym uznaniu braku występowania naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do treści art. 188 p.p.s.a.)
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi w ten sposób, że skarga zostanie uwzględniona i zostanie stwierdzona bezczynność organu (art. 176 u.p.s.a.);
3) zasądzenie od Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Wrocławia, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, iż podtrzymuje twierdzenia zawarte zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i wyjaśnienia złożone w trakcie rozprawy w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem zaskarżony wyrok - mimo częściowo nietrafnego uzasadnienia - w ostatecznym wyniku odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, że skarżące Stowarzyszenie domagało się udostępnienia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Na gruncie tej ustawy bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udzielił jej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (względnie o umorzeniu postępowania), nie wyjaśnił przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji, nie poinformował pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji lub, jeśli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie powiadomił pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy).
Jakkolwiek w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Prezydent Miasta Wrocławia, na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, to jednak - nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy. Żądana przez Stowarzyszenie informacja, nie stanowi bowiem informacji publicznej.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, podnoszony przez organ fakt nieposiadania żądanej informacji, nie zwalniał Sądu z obowiązku dokonania oceny, czy przedmiot żądania strony skarżącej stanowi informację publiczną. Dopiero bowiem ustalenie, czy dana informacja posiada przymiot informacji publicznej, umożliwia rozpoznawanie wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji więc, powyższe ustalenie daje dopiero podstawę do oceny, czy podmiot pytany był zobowiązany do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy w efekcie dopuścił się zarzucanej bezczynności czy też nie.
Co zaś się tyczy charakteru informacji objętej wnioskiem, to Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stoi na stanowisku, ze żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej. Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, "Model ruchu dla miasta Wrocławia", jest urządzeniem matematyczno – przestrzennym, opartym na specjalistycznym oprogramowaniu komputerowym, które umożliwia przygotowywanie stosownych analiz komunikacyjnych. Wynika więc z tego, że żądana informacja jest narzędziem , przy pomocy którego dochodzi do wytworzenia materiałów, mogących ewentualnie posiadać przymiot informacji publicznej. To jednak nie sprawia, ze samo narzędzie służące do wytworzenia informacji publicznej, posiądzie również ten przymiot. Ustawodawca wyraźnie bowiem wskazał w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a nie oprzyrządowanie techniczne pozwalające na uzyskanie informacji o sprawach publicznych.
W świetle powyższego, informacją publiczną mogą więc ewentualnie być efekty posłużenia się "Modelem ruchu", w postaci np. analiz natężenia ruchu, jego modelowania czy prognozowania. Przedmiotowego przymiotu nie będzie zaś posiadało samo narzędzie służące powyższym analizom.
Skoro zatem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, powinien poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w niniejszej sprawie prawidłowo uczynił Prezydent Wrocławia w piśmie z dnia 27 września 2013 r.
Powyższe rozważania wskazują, że WSA we Wrocławiu w istocie zasadnie oddalił skargę, bowiem przed jej wniesieniem organ w sposób prawidłowy rozpatrzył wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Zgodzić się przy tym trzeba ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał fakt nieposiadania przez organ żądanej informacji. Okoliczność ta determinowałaby bowiem treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia jedynie w przypadku, gdyby dane, których udostępnienia domagała się strona skarżąca, posiadały walor informacji publicznej. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż jak wskazano wyżej, zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.