Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. i Skarbu Państwa – Prezydenta M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2018r., sygn. akt I SA/Wa 874/17 w sprawie ze skargi Gminy M. i Skarbu Państwa – Prezydenta M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. postanawia sprostować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 874/17 w ten sposób, że w komparycji tegoż wyroku w miejsce błędnie wpisanego słowa: "skarg" wpisać słowo: "skargi", natomiast w rozstrzygnięciu w miejsce błędnie wpisanego słowa: "skargi" wpisać słowo: "skargę", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. oddala wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 874/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy M. i Skarbu Państwa – Prezydenta M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] lipca 2002 roku Minister Gospodarki utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2002 roku stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] kwietnia 1949 roku w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego przejęcia na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 roku przedsiębiorstwa firmy [...] Sp. z o.o. w K., zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1949 roku w sprawie objęcia w zarząd państwowy przedsiębiorstwa firmy [...] Sp. z o.o. oraz orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] października 1949 roku o przejęciu przedsiębiorstw na własność państwa w części dotyczącej [...] Sp. z o.o. wobec stwierdzenia, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Prawomocnym wyrokiem z 17 lutego 2004 roku, sygn. akt. IV SA 3165/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy M. na decyzję Ministra Gospodarki z [...] lipca 2002 roku.
Decyzją z [...] marca 2006 roku Minister Gospodarki przyznał na rzecz zarządu [...] Sp. z o.o. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu szkody, jaka powstała w następstwie podjętych decyzji nacjonalizujących przedmiotowe przedsiębiorstwo, których nieważność została stwierdzona decyzjami z [...] maja 2002 roku i [...] lipca 2002 roku.
Decyzją z [...] grudnia 2008 roku Minister Gospodarki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2002 roku, oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2002 roku. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Ministra Gospodarki z [...] maja 2009 roku.
Pismem z [...] czerwca 2015 roku Gmina M. i Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta M. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z 2[...] lipca 2002 roku, wskazując jako podstawę wznowienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 roku, sygn. akt P 46/13.
Postanowieniem z [...] września 2015 roku Minister Gospodarki wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] lipca 2002 roku.
Decyzją z [...] września 2016 roku Minister Rozwoju odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z[...] lipca 2002 roku utrzymującej w mocy decyzję z [...] maja 2002 roku.
W uzasadnieniu organ wskazał, że z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 roku, sygn. akt. P 46/13 wprost wynika że wyrok ten ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Trybunał wskazał, że wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Minister wyjaśnił następnie, że zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie dominuje pogląd, zgodnie z którym wyroki zakresowe o pominięciu prawodawczym, do jakich należy zaliczyć orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 roku wywołują jedynie skutek zobowiązujący. Wyrok taki nie pociąga za sobą uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, lecz zobowiązuje ustawodawcę do usunięcia luki prawnej sprzecznej z Konstytucją poprzez uchwalenie stosownej nowelizacji. Minister podkreślił, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracyjny nie może określać terminów, po upływie których byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje analizowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej w aktualnie obowiązującym brzmieniu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ale również arbitralnego ustalenia przez organ jej normatywnej treści.
Zatem uznać należy, że organ administracji jest związany dotychczasowym brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a.. Minister wskazał również, że w analizowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny powiązał też kwestię upływu czasu od dnia wydania decyzji z zaistnieniem skutku w postaci nabycia prawa lub jego ekspektatywy na podstawie decyzji, co wymaga zbadania proporcji między stwierdzonymi naruszeniami prawa, a upływem czasu. Organ podkreślił, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzji nacjonalizacyjnej, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, można przypisać szczególną ochronę jej trwałości o jakiej mowa w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Wskazał dodatkowo, że w niniejszej sprawie Skarb Państwa i Gmina M. nabyły prawo własności nieruchomości, działając w sferze administracji publicznej i posługując się przyznanymi im ustawowo imperium poprzez działania władcze i jednostronne. Tymczasem w powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się za przyznaniem szczególnej ochrony trwałości decyzji kształtujących sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości gruntowych przejętych mocą dekretu w warszawskiego.
Podsumowując organ wyjaśnił, że z uwagi na charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego w kontekście przedmiotowej sprawy uznać należy, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Gospodarki z [...] maja 2002 roku, utrzymaną w mocy decyzją tegoż organu z [...] lipca 2002 roku wskazana w art. 145a § 1 k.p.a. co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy zakończonej powyższą decyzją.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie spraw Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] kwietnia 2017 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo, ustosunkowując się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. nie skutkowało uzyskaniem przez właściciela odszkodowania. Decyzja przyznająca odszkodowanie wydana została [...] marca 2006 r., przy czym odszkodowanie to nie obejmowało szkody związanej z utratą nieruchomości gruntowej.
Organ podkreślił również, że w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych orzeczeń nacjonalizacyjnych, których nieważność stwierdzona została decyzją z [...] lipca 2002 roku, wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 17 lutego 2004 r. oddalającym skargę Gminy M. na decyzję z [...] lipca 2002 r.
Gmina M. i Skarb Państwa – Prezydent M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 6, art. 7, art. 16 i art. 77 k.p.a. , oraz art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy podstawa, powołana przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania rzeczywiście zaistniała czy też nie. Innymi słowy, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 roku P 46/13 może być uznany za wyrok uzasadniający uznanie, iż zaistniała zmiana normatywna art. 156 § 2 k.p.a., uzasadniająca wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji uwzględniającej treść tego przepisu.
Sąd wskazał, że powyższa kwestia była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i powołał się na wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1029/17 w którym wyjaśniono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, którym orzeczono, iż art. 156 § 2 k.p.a w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie może prowadzić, w ramach postępowania wznowieniowego, do uchylenia decyzji organu administracji, stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej. Jest to bowiem wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym, a zatem nie wywołuje skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. nie powoduje utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego art. 156 § 2 k.p.a.
NSA wskazał, że skoro wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie derogował zaś przepisu art. 156 § 2 k.p.a., to tym samym nie spowodował zmiany normatywnej, a nałożył tylko na ustawodawcę obowiązek uregulowania tej kwestii. Powyższe oznacza, że w dalszym ciągu obowiązuje art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu poddanym ocenie sądu konstytucyjnego. Formułując obowiązek unormowania kwestii stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, Trybunał Konstytucyjny nałożył na ustawodawcę jedynie obowiązek rozszerzenia unormowania zawartego w art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. NSA podkreślił, że jak z wynika z treści uzasadnienia omawianego wyroku, Trybunał w swoim rozstrzygnięciu ową "czasowość" powiązał z zaistnieniem skutków w postaci nabycia prawa lub ekspektatywy na podstawie decyzji, co jednak wymaga zbadania proporcji między stwierdzonymi naruszeniami prawa, a upływem czasu; nawet, jeżeli te skutki mają być wynikiem decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną. W nawiązaniu do powyższej myśli, Trybunał wskazał na konieczność przeprowadzania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa.
Jak z powyższego wynika, omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych, na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę. Z uwagi zaś na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Trybunał zaznaczył jedynie, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych, służących realizacji wskazanych wartości konstytucyjnych.
W cytowanym wyroku podkreślono również, że w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłych w podobnych sprawach Sąd przyjął, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza więc możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych. Sąd zwracał przy tym uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi oraz, że dotyczyło ono wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem wyrok ten nie powinien mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy gminy, którzy nabyli prawa w następstwie wywłaszczenia lub komunalizacji.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że uwagi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące ochrony praw nabytych czy też okresu funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym, kierowane są do organów stosujących prawo w okresie poprzedzającym dokonanie przez ustawodawcę odpowiedniej zmiany art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie sądu, podane przez Trybunał Konstytucyjny w punkcie 10.1 uzasadniania wyroku wskazówki, których łączne zaistnienie pozwala na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji (funkcjonowanie decyzji w obrocie przez kilkadziesiąt lat, czyli domniemanie jej zgodności z prawem przez kilkadziesiąt laty, nabycie przez stronę prawa lub ekspektatywy oraz niedookreślony charakter przesłanki nieważności decyzji, której wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji) stanowią wskazówkę dla ustawodawcy ale nie dla organów administracji. W kolejnych punktach uzasadnienia sąd konstytucyjny wskazał wprost, że jego rozstrzygnięcie w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki, jak wskazał Sąd konstytucyjny, nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu (punkt 10.6 uzasadnienia). W punkcie 10.7 uzasadnienia Sąd konstytucyjny wskazał, że nie przesądza o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, ustawodawca dysponuje bowiem swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.
Przyjęcie argumentacji podniesionej w skardze oznaczałoby zatem, że Trybunał Konstytucyjny z jednej strony wskazał, iż przepis art. 156 § 2 k.p.a. w dotychczasowym brzmieniu pozostaje w systemie prawnym jako obowiązujący, a z drugiej strony upoważnił organy administracji do pomijania tego przepisu w szczególnych okolicznościach. Według sądu rozpoznającego sprawę, takie rozwiązanie stałoby w sprzeczności z podstawowymi zasadami porządku prawnego państwa, wynikającymi z przywołanych przez skarżącego przepisów Konstytucji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina M. i Skarb Państwa reprezentowani przez Prezydenta M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a także przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak:
art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszednie obowiązującą i są ostateczne poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13
- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratyczny państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13,
- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13,
- art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji stanowiącej o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy - takich przepisów prawa procesowego jak:
- art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13,
- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności,
- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13,
- art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Przedsiębiorczości i Technologii wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie już należy stwierdzić, że istotą zaskarżonego wyroku sądu I instancji była ocena, czy w sprawie występowała określona w art. 145 a §1 k.p.a. przesłanka wznowieniowa oparta na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem tym uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał orzekł o konieczności dokonania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale także w kontekście zasady ochrony trwałości decyzji administracyjnych i zasady ochrony praw nabytych. Trybunał podkreślił, iż w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem i wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Trybunał nie wskazał jednak, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin – pozostawiając to do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał podkreślił, iż ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji ww. wartości konstytucyjnych.
Postępowanie zakończone kontrolowaną decyzją toczyło się w trybie wznowieniowym, a istotę motywów rozstrzygnięcia sądu I instancji zawarto na stronie 9 uzasadnienia wyroku, gdzie stwierdzono "w sytuacji, w której nie zaistniała przesłanka pozwalająca na wznowienie postępowania organ nie miał możliwości merytorycznego badania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie".
Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi w istocie kompilację cytatów i wyjątków z uzasadnień szeregu orzeczeń sądów administracyjnych i samorządowego kolegium odwoławczego, wydanych w odmiennych stanach faktycznych. Nie zawiera logicznego ciągu prawniczej argumentacji odnoszącego się do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Żadne z powołanych w skardze kasacyjnej licznych orzeczeń nie odnosi się do występującej w niniejszej sprawie sytuacji procesowej, w której postępowanie administracyjne toczyło się w trybie wznowieniowym opartym na przesłance z art.145a § 1 k.p.a.
Wśród podstaw kasacyjnych w żadnym miejscu nie powołano przepisu art. 145a §1 k.p.a. Skoro istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia było wyjaśnienie, czy zachodzi przesłanka wznowieniowa określona w art. 145a § 1 k.p.a., to brak w skardze kasacyjnej tego przepisu, w sytuacji związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi uniemożliwia ocenę trafności stanowiska sądu I instancji w tym zakresie.
Sąd I instancji ani organy administracji bynajmniej nie stosowały przepisu art.156 § 1 i 2 k.p.a. Sprawa zakończona zaskarżoną decyzją nie była bowiem prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności określonym tymi przepisami.
Zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP skierowane wobec wyroku sądu I instancji określono jako "nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13" . Brak powołania wśród podstaw kasacyjnych art. 145a § 1 k.p.a. powoduje, że do tak sformułowanego zarzutu odnieść można się jedynie wskazując, że sąd I instancji uwzględnił powyższy wyrok, gdyż przeanalizował go w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i przypisał mu określone znaczenie, którego strona skarżąca nie zdołała podważyć.
Odnosząc się zaś do podstaw prawnoprocesowych należy wskazać, że zarzutu naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. w skardze kasacyjnej w żadnej mierze nie uzasadniono. Nie wskazano zwłaszcza jakie dowody i na jakie okoliczności powinny zostać, zdaniem skarżących kasacyjnie, zebrane i rozpatrzone. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie poddaje się zatem w żaden sposób ocenie merytorycznej Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż nie odnosi się do okoliczności sprawy.
W tym stanie sprawy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Sentencję zaskarżonego wyroku omyłkowo sformułowano w sposób właściwy dla rozstrzygnięcia więcej niż jednej skargi, podczas gdy postępowanie przed sądem I instancji zainicjowała jedna skarga wniesiona w imieniu dwóch podmiotów, a mianowicie Gminy M. i Skarbu Państwa – Prezydenta M. W tej sytuacji konieczne było sprostowanie zaskarżonego wyroku na podstawie art.156§1 i 3 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania oddalono, gdyż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 listopada 2012r. II FPS 4/12 nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. pismo procesowe strony, wniesione po upływie 14 – dniowego terminu zakreślonego w tym przepisie. Pismo zatytułowane odpowiedź na skargę kasacyjną złożono skutecznie dopiero po upływie terminu do jej wniesienia wynikającego z art. 179 p.p.s.a. (wcześniej złożone pismo zostało zwrócone na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a.).