Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., (sygn. akt II SA/Gl 168/22) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 8 grudnia 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 13 października 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania E. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem J.M..
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, E. M. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej oraz niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17 i przyjęcia, że na podstawie ww. przepisu istnieją podstawy do warunkowania przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od uprzedniego zawieszenia renty przyznanej z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na jednym tylko zarzucie, to jest zarzucie naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia rentowego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem. Zdaniem bowiem autora skargi kasacyjnej, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy musi być odczytywana w ten sposób, iż zawarte w niej wyłączenie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do wskazanych w tym przepisie świadczeń, nie obejmuje sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Powyższy zarzut - w realiach rozpoznawanej sprawy – okazał się jednak chybiony. Przede wszystkim wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji dokonały wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych właśnie z zastosowaniem dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej, uwzględniając jednocześnie skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17. Co więcej, dokonały jej - w ocenie składu orzekającego - w sposób prawidłowy i zgodny z aktualnie obowiązującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przechodząc zatem do oceny powyższego zarzutu, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a powyżej wymienionej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Literalna wykładnia cytowanego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. niewątpliwie prowadzi więc do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do renty, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego.
W przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17 - Dz. U. z 2019 r. poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. stwierdzono, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II). W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął zaś, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne.
Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego.
Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.
Mając powyższe na względzie, zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygnaturze akt SK 2/17 nie pozwala jednak - wbrew stanowisku skarżącej - na równoczesne pobieranie przez nią świadczenia emerytalno-rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1623/21 (cyt.): "stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r. wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. (wejście w życie wyroku Trybunału) nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału.
Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.f.u.s. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego."
Aktualnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).
Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Za taką wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. opowiada się również skład orzekający w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że takiej interpretacji ww. przepisu dokonał także Sąd Wojewódzki, akceptując stanowisko organów administracji odnośnie przyczyn odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Przypomnieć bowiem w tym miejscu wypada, że z niekwestionowanych w niniejszym postępowaniu ustaleń faktycznych organów wynikało, iż wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W związku z powyższym, organ I instancji, zgodnie z przyjętą przez sądy administracyjne linią orzeczniczą, poinformował skarżącą o jej sytuacji prawnej. Wyjaśniono jej, że chcąc uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, o które wnioskuje, musi zawiesić wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skarżąca jednak nie wyraziła woli podjęcia tego rodzaju czynności. Stanowisko skarżącej w tym zakresie potwierdził ponadto jej pełnomocnik w piśmie z dnia 6 października 2021 r. skierowanym do Wójta Gminy, w którym domagał się przyznania spornego świadczenia niezależnie od tego, że jego mocodawczyni będzie pobierać wspomnianą rentę.
W związku z tym zasadnie organy administracji odmówiły stronie przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiada prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy a Sąd I instancji oddalił jej skargę akceptując kierunek wykładni przyjęty przez organy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i z mocy art. 184 w zw z. art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.