Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 831/13 oddalił skargę A.S. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 4 lipca 2013 r., nr [..] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent Miasta [..] decyzją z 16 maja 2013 r. nr [..] odmówił przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego – na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 28 lutego 2014 r. Powodem odmowy świadczenia był fakt, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bratem, gdyż nie pracowała nigdy zawodowo, zaś aktualnie jest studentką studiów stacjonarnych i wynajmuje mieszkanie w Lublinie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 4 lipca 2013 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ podkreślił, że w świetle przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.), obowiązek alimentacyjny J.S. względem jego syna M.S. (brata A.S.) wyprzedza obowiązek alimentacyjny odwołującej się. Odwołująca się nie wykazała również, by zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym bratem, gdyż wcześniej nie była zatrudniona. Ponadto obecnie studiuje na studiach stacjonarnych i nie mieszka w [..], co wyklucza możliwość sprawowania przez nią bezpośredniej osobistej opieki nad bratem mieszkającym w [..].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniosła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, z uwagi na to, że ww. Sąd wyrokiem z 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 405/13, uchylił "decyzję SKO w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji MOPS".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym wyrokiem z 27 marca 2014 r. powyższą skargę oddalił. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej jako "Uśr"). W myśl art. 16a ust. 1 Uśr specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym bratem. Z akt sprawy wynika, że skarżąca od poniedziałku do czwartku lub piątku przebywa w Lublinie, gdzie wynajmuje mieszkanie. Od października 2012 r. podjęła ona naukę na studiach stacjonarnych na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie na kierunku [..]. W świetle wyjaśnień skarżącej, jej opieka nad niepełnosprawnym bratem polega na zaprowadzaniu brata do szkoły w poniedziałek rano oraz przyprowadzaniu go po zajęciach w piątki, a nadto na sprawowaniu pieczy nad bratem podczas jego pobytu w domu po powrocie ze szkoły aż do poniedziałku rano. Sprawowanie przez skarżącą opieki nad bratem w czasie weekendu nie wymaga w istocie rezygnacji z zatrudnienia.
Niezależnie od tego Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny J.S. względem jego syna M.S. (brata skarżącej A.S.) wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącej.
Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 16a ust. 1 Uśr w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, co miało bezpośredni wpływ na treść wyroku:
- - przez przyjęcie, że trzeba koniecznie zrezygnować z pracy, aby korzystać ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy skarżąca nie pracowała zawodowo w związku z koniecznością sprawowania opieki i nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- - przez błędne przyjęcie, że brak jest przesłanek do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy ojciec skarżącej, jako bliższy spokrewniony w I stopniu pokrewieństwa z synem M., nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem;
- 2) art. 3 pkt 22 Uśr przez błędną wykładnię i przyjęcie, że sam fakt bycia studentem stanowi negatywną przesłankę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy w przepisie tym nie wymieniono studiowania jako przesłanki negatywnej przyznania tego świadczenia.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa"). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
W pierwszej kolejności wskazać należy na ramy konstytucyjne, w których osadzoną jest instytucja świadczeń rodzinnych. I tak jedną z podstawowych zasad, na których opiera się demokratyczne państwo prawne, jest zasada pomocniczości. Zasada ta, wspomniana wyraźnie we wstępie do Konstytucji RP, stanowić ma - oprócz poszanowania wolności i sprawiedliwości, współdziałania władz oraz dialogu społecznego - jeden z fundamentów obowiązującej regulacji konstytucyjnej. Zasada pomocniczości służyć ma umacnianiu uprawnień obywateli i ich wspólnot. Zakłada ona, że to jednostki powinny, w pierwszej kolejności, podjąć wszelkie możliwe działania zmierzające do zabezpieczenia własnych potrzeb życiowych czy interesów. Wsparcie przyznawane jednostce powinno dotyczyć sytuacji, w których nie jest ona w stanie samodzielnie zadbać o swoje sprawy oraz podjąć działań zmierzających do poprawy sytuacji życiowej.
Natomiast zgodnie z art. 69 Konstytucji RP władze publiczne udzielają osobom niepełnosprawnym, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.
Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych wsparcie władz publicznych dla osób sprawujących opiekę nad najbliższymi osobami niepełnosprawnymi udzielane jest w formie dwóch świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych - specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a Uśr) oraz świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 Uśr). Osobne świadczenie - zasiłek dla opiekuna - ma swoją podstawę prawną w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567).
Przepis art. 16a ust. 1 Uśr, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest wykładnia użytego przez ustawodawcę w art.16a Uśr pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki".
Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 16a ust. 1 Uśr rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także niepodejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych uregulowanych ustawą jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki –zasiłek opiekuńczy art. 16 Uśr, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę – specjalny zasiłek opiekuńczy art. 16a ust. 1 Uśr. Zasiłki te mają zrekompensować osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utracony zarobek i wydatki związane z koniecznością zapewnienia tej opieki.
Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą. Użyte zatem w art. 16a ust. 1 Uśr pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należało rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga.
W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie nieuzasadnione. Przy tym zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 22 Uśr w ogóle nie ma znaczenia dla sprawy. Skarżąca w dacie, kiedy ubiegała się o zasiłek nie była zmuszona do rezygnacji z pracy, nie mogła też powoływać się na okoliczność niepodejmowania pracy, skoro studiowała dziennie. Można postawić retoryczne pytanie z jakiej aktywności zawodowej musiała zrezygnować skarżąca, studiując dziennie w innej miejscowości i spotykając się z bratem wyłącznie w weekendy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca w sposób oczywisty nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd, że obowiązek alimentacyjny J.S. względem jego syna M.S. (brata A.S.) wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Ppsa.