Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1669/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 972/15 oddalił skargę Z.S., A. M. i W. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Z. S., W. M. i A. M. w piśmie z [...] czerwca 2012 r. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] położonych w [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości – dawnych działek nr [...] i nr [...] położonych w [...], odpowiadających obecnie nieruchomościom położonym w obr. [...]: działce nr [...] o pow. [...]ha stanowiącej współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i osób fizycznych; działce nr [...] o pow. [...]ha stanowiącej własność Województwa [...] w użytkowaniu A części działki nr [...]o pow. [...]ha stanowiącej własność X; części działki nr [...]o pow. [...]ha stanowiącej własność Województwa [...] w zarządzie Y, części działki nr [...]o pow. [...]ha stanowiącym własność Województwa [...], w użytkowaniu A oraz części działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność Województwa [...] w użytkowaniu B. Organ ustalił, że na podstawie aktu notarialnego z [...] września 1968 r. Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 12 marca 1958 r.", od J.M. działki wskazane we wniosku z przeznaczeniem na realizację inwestycji objętej decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1965 r. nr [...] dotyczącej budowy obiektów służby zdrowia.

Poszukiwania planu realizacyjnego zatwierdzonego ww. decyzją okazały się bezskuteczne, jednakże takie przeznaczenie działek potwierdzały ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy [...] w R. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1968 r. nr [...]. W toku oględzin ustalono zakres zagospodarowania działek i uznano, że na działkach o numerach [...],[...],[...]i [...]został zrealizowany cel wywłaszczenia, co uzasadniało odmowę ich zwrotu, przy czym realizacja tego celu przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", czyniła bezprzedmiotowym ustalanie, czy został on zrealizowany w terminach przewidzianych w art. 137 ust. 1 tej ustawy. W odniesieniu do działek nr [...] i nr [...]- ich sprzedaż przez Gminę Miasto [...] odpowiednio na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz na rzecz X i ujawnienie prawa własności w księgach wieczystych wyłączało ich zwrot, nawet gdyby ustalono, że stały się one zbędne na cel wywłaszczenia.

Wojewoda [...] decyzją [...] czerwca 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z. S., W. M. i A. M., utrzymał w mocy decyzję Prezydent Miasta [...] z [...] lutego 2015 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, że w stosunku do wywłaszczonych działek nie zachodzą przesłanki określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem zrealizowano na nich cel wywłaszczenia. W ocenie organu powyższe potwierdza ustalony w sprawie stan faktyczny, zgodnie z którym stan zagospodarowania objętych decyzją działek (które wchodzą po części w skład istniejącego kompleksu obiektów służby zdrowia) odpowiada celowi wywłaszczenia rozumianemu jako całość danej inwestycji wraz z urządzeniami niezbędnymi do prawidłowego korzystania z danego obiektu. Biorąc pod uwagę cel wywłaszczenia, organ stwierdził, że aktualny stan zagospodarowania ww. działek uzasadnia stanowisko, że cel ten został zrealizowany.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niepodjęcia przez organ czynności zmierzających do rozwiązania umów, na podstawie których wywłaszczona nieruchomość została przekazana osobom trzecim, Wojewoda [...] wskazał, że organ administracji publicznej nie posiada interesu prawnego w ustaleniu, czy stronie prowadzonego postępowania przysługuje określone prawo, od którego istnienia bądź nieistnienia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji.

Z. S., W. M. i A. M., reprezentowani przez radcę prawnego R. K., wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucając organowi:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. a) art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak szczegółowego i precyzyjnego wyjaśnienia jaki był cel wywłaszczenia na poszczególnych działkach objętych wnioskiem o zwrot oraz czy został on zrealizowany (z dokładnym odniesieniem co zostało wykonane na której działce), a także kiedy to miało nastąpić, dokonanie ustaleń faktycznych pomimo braku materiału dowodowego na daną okoliczność;
3. b) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak zawieszenia postępowania w celu podjęcia czynności zmierzających do rozwiązania umów, na podstawie których wywłaszczona nieruchomość została przekazana na rzecz osób trzecich; błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej nie ma interesu prawnego w ustaleniu, czy stronie przysługuje określone prawo, od którego istnienia bądź nieistnienia zależy rozpatrzenie sprawy, podczas gdy organ administracji publicznej jest zobligowany do wystąpienia do właściwego organu o rozstrzygnięcie danej sprawy lub wezwania strony do wystąpienia w oznaczonym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego,
4. 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym i przyjęcie, że sprzedaż nieruchomości z naruszeniem obowiązku zawiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców stanowi podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz zasądzenie od organu administracji na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, a wykładnia prawa materialnego została dokonana w sposób prawidłowy i uznał, że odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiada obowiązującemu prawu.

Sąd przyjął, że cel wywłaszczenia precyzuje dostatecznie § 1 umowy z [...] września 1968 r. wskazując, że sprzedane Skarbowi Państwa działki nr [...] i nr [...] przeznaczone zostaną pod lokalizację obiektów [...]. Lokalizacja tych obiektów nastąpiła według umowy decyzją Wydziału Budownictwa i Architektury Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1965 r. nr [...]. Sąd wskazał, że pomimo udokumentowanych w aktach starań nie udało się odszukać decyzji Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z [...] września 1965 r. nr [...].

Jednocześnie jednak inne dokumenty, potwierdziły, że celem nabycia nieruchomości, była realizacja obiektów służby zdrowia. W ocenie Sądu ustalanie precyzyjnego położenia poszczególnych obiektów służby zdrowia, nie było niezbędne do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Fakt, że lokalizacja elementu celu wywłaszczenia odbiega od zaplanowanego w planie realizacyjnym, nie ma wpływu na ocenę zrealizowania celu wywłaszczenia. W tej kwestii Sąd powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z 27 stycznia 1988 r. sygn. III AZP 11/87, OSNC 11/88/149, w której wskazano, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.

Ponadto Sąd wskazał, że art. 136 ust. 1 u.g.n. nakazuje wywodzić cel wywłaszczenia z decyzji o wywłaszczeniu, zaś art. 216 ust. 1 tej ustawy zrównuje z tą decyzją akt notarialny, sporządzony na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. Te zatem akty są podstawą ustalenia celu wywłaszczenia i dowodami w sprawie zwrotu nieruchomości co do tej przesłanki. Po inne dowody można zatem sięgać w postępowaniu zwrotowym, ale tylko wówczas, gdy akt notarialny, celu wywłaszczenia nie określał, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez brak zawieszenia postępowania celem podjęcia czynności zmierzających do rozwiązania umów, na podstawie których wywłaszczona nieruchomość została przekazana na rzecz osób trzecich, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił, że podmiot publiczny nie może dokonać zwrotu własności rzeczy, którą nie włada. Decyzja nakazująca zwrot nieruchomości znajdującej się w rękach osób trzecich byłaby decyzją niewykonalną, a więc obarczoną wadą materialnoprawną. Nawet więc w razie zaistnienia przesłanek zwrotu, stan prawny, w którym osoba trzecia dysponuje prawem własności, stanowi negatywną przesłankę zwrotu. Organ byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego ważności umowy zbycia nieruchomości przez sąd powszechny wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie takiego zagadnienia wynikająca z przepisów prawa materialnego. Takiej zdolności organ prowadzący postępowanie zwrotowe nie posiada.

Sąd powołał się ponadto na uchwałę 7 sędziów NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14, wskazując, że na podstawie art. 269 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), wiąże ona Sąd w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że w ww. uchwale stwierdzono, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Natomiast to, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy wyłącznie od jego woli.

Powyższe oznacza, że dysponowanie prawem własności do działek objętych wnioskiem przez X (działka nr [...]) oraz Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko–Własnościową "[...]" i osób fizycznych (działka nr [...]), stanowiło negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r.

W ocenie Sądu brak było również możliwości zwrotu działek nr [...] i [...]. Wykazano bowiem, że zostały one zabudowane obiektami [...]. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że działki o numerach [...],[...],[...], [...] stanowią własność Województwa [...]. Trzy z działek, tj. działki o numerach [...],[...] i [...] znajdują się w użytkowaniu podmiotu [...] B zaś działka nr [...] jest w zarządzie [...]. W toku oględzin ustalono, że na ww. działkach znajdują się: budynek administracji A, drogi dojazdowe, parkingi, budynek [...] A, budynek [...], ogrodzenia, chodniki, tereny zielone porośnięte trawą oraz drzewami. Taki stan zagospodarowana działek świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia w postaci budowy obiektów [...]. Zarówno budynki A jak i budynek [...] są obiektami [...]. B. jako podmiot [...] wykonuje świadczenia [...] zaś [...] świadczy usługi edukacyjne kształcąc swych uczniów w zawodach [...], co pozwala stwierdzić, że [...] ta jest placówką służącą [...].

Natomiast pozostałe elementy zagospodarowania terenu działek w postaci ogrodzenia, terenów zielonych, parkingów, dróg dojazdowych są funkcjonalnie związane z działalnością tych obiektów zapewniającym im w praktyce możliwość użytkowania zgodnego z przeznaczeniem.

Sąd wskazał ponadto, że kwestia terminu podjęcia prac na wywłaszczonych nieruchomościach nie ma znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli cel ten w chwili złożenia wniosku został osiągnięty. Przeprowadzone przez organy ustalenia potwierdziły natomiast, że część nieruchomości została wykorzystana na cel wywłaszczenia w postaci obiektów służby zdrowia, zaś pozostała część stanowi własność osób trzecich.

Z. S., W. M. i A. M., reprezentowani przez radcę prawnego R.K., wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. a) art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 K.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchybień popełnionych przez organy administracji, w sytuacji, gdy kontrolowane postępowanie zawierało uchybienia wskazanym przepisom postępowania administracyjnego uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji w postaci:
3. - błędnego ustalenia jaki był cel wywłaszczenia w wyniku braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz jego błędnej oceny;
4. - braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania dowodów, w tym braku podjęcia dostatecznych czynności w celu odnalezienia dokumentu, na podstawie którego doszło do wywłaszczenia tj. planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej w R. z [...] września 1965r. nr [...] oraz braku zrekonstruowania celu wywłaszczenia na tej podstawie;
5. - błędnej oceny materiału dowodowego i dokonania ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy skutkującej niezasadnym przyjęciem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do przyjęcia, że cel ten nie został zrealizowany;
6. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art 6, art. 7, art. 8 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 100 §1 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie przez Sąd uchybień popełnionych przez organy administracji, w sytuacji, gdy kontrolowane postępowanie zawierało uchybienia wskazanym przepisom postępowania administracyjnego uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji w postaci:
7. - braku zawieszenia postępowania w celu podjęcia czynności zmierzających do rozstrzygnięcia zagadnienia ważności i skuteczności umów, na podstawie których wywłaszczona nieruchomość odpowiadająca działkom o aktualnych nr [...] i nr [...] została przekazana na rzecz osób trzecich oraz braku podjęcia tych czynności;
8. - błędnego przyjęcia, że organ administracji publicznej nie ma interesu prawnego w ustaleniu, czy stronie prowadzonego przez ten organ postępowania przysługuje określone prawo, od którego istnienia bądź nieistnienia zależy rozpatrzenie sprawy, podczas gdy naruszone przepisy zobowiązują organ administracji publicznej do wystąpienia do właściwego organu o rozstrzygnięcie danej sprawy lub wezwania strony postępowania do wystąpienia w oznaczonym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego ważności i skuteczności umów, na podstawie których wywłaszczona nieruchomość odpowiadająca działkom o aktualnych nr [...] i nr [...] została przekazana na rzecz osób trzecich.
9. 2. naruszenie prawa materialnego, a to:
10. a) art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że sprzedaż nieruchomości z naruszeniem obowiązku zawiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców stanowi podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości, a w konsekwencji brak uwzględnienia skargi;
11. b) art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kwestia terminu podjęcia prac na nieruchomościach wywłaszczonych nie ma znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli cel ten w chwili złożenia wniosku został osiągnięty, a w konsekwencji brak uwzględnienia skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący wniesli ponadto o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 264 §2 w związku z art. 15 §1 pkt 3 P.p.s.a. uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne: "Czy w razie stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, że wywłaszczona nieruchomość, podlegająca zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., została po dniu 1 stycznia 1998 r. zbyta przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z naruszeniem art. 136 ust. 1 i 2 ustawy, postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., do czasu rozstrzygnięcia w postępowaniu cywilnym o ważności umowy przenoszącej własność nieruchomości (ustanawiającej na niej użytkowanie wieczyste)? Jeżeli termin wyznaczony stronie przez organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 100 §1 K.p.a. na wystąpienie do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego upłynął bezskutecznie, to czy organ jest uprawniony do rozstrzygnięcia zagadnienia we własnym zakresie (art. 100 §2 w związku z art. 100 §3 K.p.a.)?".

Wnieśli również o przedstawienie powyższego zagadnienia prawnego, wraz z zagadnieniem "Czy jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. to podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy?" do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Wniosek o przedstawienie w trybie art. 187 §1 P.p.s.a. do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, jest niezasadny. W przedmiotowej sprawie przywołane w motywach skargi kasacyjnej okoliczności nie wskazują, aby na tle istniejącego stanu faktycznego wystąpiły rozbieżności w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych co do wykładni wskazanych przepisów u.g.n. Skład rozpoznający niniejszą sprawę nie doszedł poza tym do wniosku, aby wyłoniły się takie wątpliwości, które uzasadniałyby, w myśl art. 187 §1 P.p.s.a., odroczenie rozprawy i przedstawienie budzącego wątpliwości zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zarówno te zgłoszone w pkt 1a jak i 1b petitum skargi kasacyjnej kwestionowały prawidłowość ustaleń faktycznych poprzez błędne ustalenie celu wywłaszczenia oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a przez to niedokładne wyjaśnienie sprawy w zakresie istotnym, to jest realizacji celu wywłaszczenia na spornym gruncie.

Analiza akt jak i wywodów zawartych w decyzji organów obu instancji pozwoliła na przyjęcie, że ustalenia w zakresie celu wywłaszczenia, stopnia jego realizacji znalazły odzwierciedlenie w materiale dowodowym i nie budzą wątpliwości co do swej prawidłowości. Zaskarżona do sądu wojewódzkiego decyzja w uzasadnieniu przywołuje dokumenty, w oparciu o które poczyniono istotne dla sprawy ustalenia.

Przede wszystkim prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaaprobował ustalenie organów administracyjnych, że cel wywłaszczenia został sprecyzowany w umowie sprzedaży nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] zawartej w formie aktu notarialnego z [...] września 1968 r. na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. Oceny tej nie można dokonywać w oderwaniu od art. 216 ust. 1 u.g.n., według którego, przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r.

W umowie wskazano, że Skarb Państwa nabył od J. M. działki objęte wnioskiem na realizację inwestycji obejmującej budowę obiektów służby zdrowia. Inwestycja ta objęta była decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej w R. z [...] września 1965 r. nr [...]. Organ wskazał jeszcze, że poszukiwania planu realizacyjnego zatwierdzonego ww. decyzją okazały się bezskuteczne, jednakże takie przeznaczenie działek potwierdzały ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy [...] w R. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z [...] października 1968 r.

Zgodzić się należy przy tym z oceną Sądu pierwszej instancji, że organy administracyjne podjęły próbę przeprowadzenia dowodu z powyższej decyzji i innych dokumentów, które mogłyby szczegółowo wskazać lokalizację poszczególnych obiektów służby zdrowia na nabytym terenie. Akta sprawy potwierdzają, że organy administracyjne prowadziły poszukiwania tych dokumentów i nie udało się ich odnaleźć.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczono czynienie ustaleń w sprawach o zwrot na podstawie dokumentów, które zostały wytworzone po akcie wywłaszczenia. Może mieć to miejsce szczególnie wówczas, gdy przedmiotem badania jest cel wywłaszczenia, który w takim akcie został określony w sposób ogólny, a zamierzenie inwestycyjne dotyczyło znacznego obszaru, jego realizacja przewidziana była na wiele lat. Rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu należy mieć również na względzie to, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny.

Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie do określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu jak w odniesieniu do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Nie budzi przecież wątpliwości stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r. wydanym w sprawie o sygnaturze I OSK 1966/14, fakt ten winien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.

Brak precyzji w sformułowaniu celu wywłaszczenia nie pozbawia zatem umowy waloru czynności prawnej z zakresu prawa cywilnego, która pozostaje w obrocie prawnym. Jak trafnie zauważono w zaskarżonym wyroku, przy braku innych dokumentów określających cel wywłaszczenia, podstawowym źródłem ustalenia pozostaje umowa zawarta w formie aktu notarialnego.

Nie jest także zasadny zarzut niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a przez to niedokładnego wyjaśnienie sprawy w zakresie istotnym, to jest realizacji celu wywłaszczenia na spornym gruncie. Argumentację skargi kasacyjnej odnoście do wskazanych powyżej okoliczności należy uznać za nieuzasadnioną polemikę z prawidłowo poczynionymi ustaleniami. Skarżący kasacyjnie nie wskazali bowiem żadnego dowodu, który podważyłby te ustalenia.

Zgodzić należy się również ze stanowiskiem zaprezentowanym tak przez organ jak i kontrolowany sąd, że nie wystąpiły przesłanki umożliwiające zwrot w odniesieniu do działek odpowiadających nieruchomości wywłaszczonej. Znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy ustalenia, że zostały one zabudowane obiektami służby zdrowia. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że działki o numerach [...],[...],[...],[...] stanowią własność Województwa [...]. Trzy z działek tj. nr [...], nr [...] i nr [...] znajdują się w użytkowaniu podmiotu leczniczego B, zaś działka o nr [...] jest w zarządzie [...]. W toku oględzin ustalono, że na ww. działkach znajdują się: budynek administracji A, drogi dojazdowe, parkingi, budynek [...] A, budynek [...], ogrodzenia, chodniki, tereny zielone porośnięte trawą oraz drzewami. Zgodzić się trzeba z poglądem, że taki stan zagospodarowana działek świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia w postaci budowy obiektów służby zdrowia.

Zarówno budynki A, jak również budynek [...], są obiektami służby zdrowia. B jako podmiot leczniczy wykonuje świadczenia lecznicze zaś [...] świadczy usługi edukacyjne kształcąc swych uczniów w zawodach medycznych. Prawidłowo też Sąd Wojewódzki zakwalifikował tę szkołę jako placówkę służącą zdrowiu publicznemu z powołaniem się na art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zdrowiu publicznym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1916), zgodnie z którym do zadań z zakresu zdrowia publicznego ustawodawca zalicza rozwój kadr uczestniczących w realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego.

Za prawidłową należy uznać argumentację organu, która została zaakceptowana również przez sąd, że nie można za zbędną uznać pozostałej infrastruktury terenu. Pozostałe elementy zagospodarowania terenu działek (zwłaszcza urządzenia budowlane) w postaci ogrodzenia, terenów zielonych, parkingów, dróg dojazdowych są funkcjonalnie związane z działalnością tych obiektów zapewniającym im w praktyce możliwość użytkowania zgodnego z przeznaczeniem. Odnosząc się do argumentacji skargi powtórzyć za Sądem pierwszej instancji trzeba, że przy ocenie realizacji obiektów służby zdrowia należy uwzględnić nie tylko budowę typowych dla działalności leczniczej budynków, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na tzw. infrastrukturę towarzyszącą, czyli służącą głównemu celowi wywłaszczenia, takich jak: parkingi, ogrodzenia, tereny zieleni, chodniki itp.

Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywania zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia.

W odniesieniu zaś do działek nr [...] i nr [...], które nie pozostają w dyspozycji Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego prawidłowe jest stanowisko, które przyjmuje, że dysponowanie prawem własności do działek objętych wnioskiem o zwrot przez X (działka nr [...]) oraz Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko–Własnościową "[...]" i osób fizycznych (działka nr [...]), stanowiło w niniejszej sprawie negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. W kwestii tej prawidłowo odwołał się Sąd Wojewódzki do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14. Wskazano w niej, że na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi.

Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Za stanowiskiem tym przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96, OSNC 1996, nr 7-8, poz. 102).

Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także w uchwale, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. (I CSK 573/10, LexPolonica nr 3873652), "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawniony jest sąd (powszechny)".

W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r., V CSK 384/13: "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości."

Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale odniósł się również do poglądu prezentowanego przez skarżących kasacyjnie, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości w takiej sytuacji powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., organy zaś powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich", i uznał go za zbyt daleko idący. NSA wyjaśnił, że zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. jest nieuzasadnione m.in. dlatego, że art. 100 §1 K.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego.

Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 4 czerwca 2003 r., I CKN 471/01, stwierdzając, że art. 100 §1 K.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 K.p.c.) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2013 r., I OSK 2049/11, wskazując, że "prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego".

W uchwale powyższej wyrażony został także pogląd, który stanowi odpowiedź na zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n., przez przyjęcie stanowiska, że sprzedaż nieruchomości z naruszeniem obowiązku powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców stanowi podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości. Otóż NSA wskazał, że ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem obowiązku powiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, jest umową nieważną, należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpią z takim żądaniem. W sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości.

Tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów w wyniku niezawieszenia postępowania w celu podjęcia czynności zmierzających do rozwiązania umów, na podstawie których wywłaszczona nieruchomość została przekazana na rzecz osób trzecich.

Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy tych samych przepisów prawa materialnego, co powołane powyżej z tym, że kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji i organów administracyjnych wskazujące, że termin podjęcia prac na wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli cel ten w chwili złożenia wniosku o zwrot został osiągnięty.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wykładnia wskazanych wzorców kontroli okazała się prawidłowa. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Do takich wniosków doszedł Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 38/11 badając problem wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Trybunał przeprowadził analizę występujących od 1958 r. podstaw prawnych zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz związanego z nimi orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Stwierdził, że do chwili wejścia w życie kwestionowanego art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w brzmieniu (do 22 września 2004 r.) w orzecznictwie sądowym prezentowana była konsekwentnie taka wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, która nie dopuszczała do ich wstecznego (retroaktywnego) działania. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., stosowanego względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki: WSA w Krakowie z: 30 czerwca 2008 r., II SA/Kr 271/08, Lex 563126; 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1118/08, Lex 477381; 28 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 1442/09, Lex 633058; 11 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 556/10, Lex 737774; 13 października 2010 r., II SA/Kr 850/10, Lex 753665; 28 stycznia 2011 r., II SA/Kr 1422/10, Lex 953288; WSA w Kielcach z 7 października 2009 r., II SA/Ke 517/09, Lex 573736; WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2011 r., II SA/Łd 38/11, Lex 1097220; WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 145/13, Lex 1310239; NSA z: 23 lutego 2010 r., I OSK 600/09, Lex 595437; 17 czerwca 2011 r., I OSK 1433/ 10, Lex 990175; 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305).

Dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero, gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n. w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero więc, gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 58/16).

Jednocześnie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ocenę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji (wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01).

Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez spadkobierców byłego właściciela wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, Lex 291163; 7 lipca 2011 r., I OSK 514/11, Lex 1082774; 3 listopada 2011 r., I OSK 1924/10, Lex 1149269; 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305; cz. III pkt 3.6 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Tym samym prokonstytucyjna wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz dochowanie ustalonego właściwego czasowego zakresu zastosowania zaskarżonego przepisu w sposób nienaruszający konstytucyjnej zasady lex retro non agit, wskazanego wyrokiem P 38/11 konstytucyjnego standardu ustalonego dla nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i następnie skomunalizowanych (cz. III pkt 3.7; 5.2 i 3, 6.1 i 2 uzasadnienia wyroku P 38/11), prowadzą do wniosku, że wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa.

Nieusprawiedliwione zatem okazały się zarzuty naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 i pkt 1 i 2 u.g.n. Podstawą materialnoprawną kwestionowanych w postępowaniu sądowym decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości były art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. Wywłaszczona nieruchomość nie stała się bowiem, stosownie do art. 137 u.g.n., zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu bądź roszczenie o zwrot wygasło.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.