Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 130/10, oddalił skargę Miasta Poznania na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na skutek odwołania Prezydenta Miasta Poznania od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu położonego w Poznaniu, nadanego J. K. dokumentem nadania ziemi nr [...] z dnia [...] listopada 1947 r. Decyzją tą Starosta Poznański ustalił, że grunt będący przedmiotem aktu nadania ziemi obecnie stanowi nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy 03, jako działka nr [...] o pow. 56.216 m², zapisaną w księdze wieczystej nr [...], jako własność Miasta Poznania, stanowiącą grunty rolne klasy Lz-ŁV o pow. 13.441 m², klasy Lz-RV o pow.16.195 m², klasy RIV o pow. 7.628 m², klasy RV o pow. 11.333 m² oraz klasy RVI o pow. 7.619 m². W decyzji określono cenę nieruchomości na kwotę 1407 zł., zobowiązując do jej uiszczenia K. K. Rozpoznając sprawę wskutek złożonego przez Miasto Poznań odwołania Wojewoda Wielkopolski wskazał, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku przedmiotowego gruntu nie ma wpływu na stan prawny tej nieruchomości, gdyż nie przenosi prawa własności do niej, a jedynie ustala jej klasyfikację i szacunek.
Wojewoda podkreślił, że zgodnie z treścią § 33 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.), to dokument nadania ziemi stanowi tytuł własności nadanej działki, a zatem własność przedmiotowego gruntu przenosi wymieniony dokument nadania ziemi, który jest decyzją ostateczną i nie kwestionowaną przez skarżącego. Tym samym decyzja w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntu nie wpływa na sytuację prawną odwołującego. Wojewoda Wielkopolski stwierdził brak interesu prawnego Miasta Poznania w prowadzonym postępowaniu. Podkreślono, że posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od jego subiektywnej oceny w tym zakresie, a okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 k.p.a. W związku z tym, subiektywne przekonanie Prezydenta Miasta Poznania o przysługujących mu uprawnieniach strony w niniejszym postępowaniu nie nadaje mu takich uprawnień.
Stwierdziwszy brak interesu prawnego Prezydenta Miasta Poznania, a co za tym idzie brak prawa do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako bezprzedmiotowego.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miasto Poznań, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 28 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem. Strona skarżąca podkreśliła, że nieruchomość będąca przedmiotem klasyfikacji i szacunku jest własnością Miasta Poznania, zatem czynność ta (klasyfikacja i szacunek), dotyczy interesu prawnego Miasta Poznania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Swój interes prawny Miasto Poznań wywodzi z faktu, iż tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwego organu w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Miasta Poznania. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że w myśl wytycznych zawartych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego organy prowadzące postępowanie administracyjnej są obowiązane prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. Sąd przypomniał, że pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jednak jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu musi być on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Sąd uznał zatem, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że Miasto Poznań swój interes prawny w postępowaniu w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu wywodzi z treści art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości na cele reformy rolnej, zgodnie z którym tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki. Sąd zauważył jednak, że decyzja w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu nie służy ochronie praw właścicieli, bądź innych podmiotów władających gruntami. Samo postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów nie narusza natomiast praw i obowiązków właściciela, a skutkiem wydania decyzji Starosty Poznańskiego w rozpoznawanej sprawie nie będzie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, pozbawienie Miasta Poznania praw do przedmiotowej nieruchomości.
Argumentację strony skarżącej Sąd uznał w tym zakresie za nieuprawnioną tym bardziej, że w myśl § 33 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, sam tylko dokument nadania stanowi tytuł własności działki i jest podstawą wpisu prawa własności w księgach hipotecznych. Ponadto podnoszona w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu administracyjnego argumentacja dotycząca dokonania wpisu do księgi wieczystej nie jest sprawą administracyjną. Wszelkie bowiem kwestie sporne dotyczące prawa własności do nieruchomości nie leżą - w kompetencji organów administracji publicznej, ale sądów powszechnych. Stąd też wobec jednoznacznego brzmienia § 33 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej brak podstaw do tego, aby z zaprezentowanej w skardze argumentacji wywieść interes prawny Miasta Poznania w niniejszej sprawie.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału i ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego Miasto Poznań nie legitymowało się w tej sprawie interesem prawnym. Wojewoda prawidłowo zatem orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Poznań reprezentowane przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
- 1. naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w postępowaniu w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu stanowiącego własność komunalną Miasto Poznań nie ma interesu prawnego, a tym samym statusu strony i w związku z tym nie mogło skutecznie wnieść odwołania;
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 20002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., pomimo naruszenia przepisów postępowania i niewłaściwe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ drugiej instancji zasadnie uznał brak interesu prawnego Prezydenta Miasta Poznania w postępowaniu w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu stanowiącego własność komunalną, a w związku z tym brak prawa do wniesienia przez Miasto Poznań odwołania od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2009 r.
Mając na uwadze powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną właściciel nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby być traktowany jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących jego nieruchomości. Nie można się zatem zgodzić z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż interes Miasta Poznania sprowadza się wyłącznie do tego, że jego intencją jest jedynie zapobieżenie utracie prawa własności nieruchomości. W przedmiotowej sprawie udział Miasta Poznania w postępowaniu w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu służy ochronie prawa własności tabularnego właściciela. Ponadto decyzja w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu ma wpływ na korzystanie z nieruchomości (wycena nieruchomości, opis gruntu – kształtu granic, powierzchni, jego stanu obecnego i charakteru jego użytkowania), czyli na wykonywanie przez Miasto prawa własności nieruchomości.
Skarżący kasacyjnie podniósł również, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji Miasto Poznań występowało jako strona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " P.p.s.a.", rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności wyliczonych w art. 183 §2 powołanej ustawy, a zatem sąd odwoławczy mógł ograniczyć się do zbadania zasadności zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w postępowaniu w przedmiocie ustalenia klasyfikacji i szacunku nieruchomości, stanowiącego konsekwencję wydania aktu nadania ziemi w ramach reformy rolnej aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do bycia stroną tego postępowania.
Rozstrzygnięcie tej kwestii w pierwszej kolejności wymaga przypomnienia stosownych regulacji prawnych związanych z przeprowadzoną reformą rolną.
Podstawowe znaczenie dla przeprowadzenia reformy rolnej miały trzy akty prawne: dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945, Nr 3, poz. 13 ze zm.), dekret z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1945 r., Nr 10, poz.51 ze zm.). Ten ostatni akt określał szczegółowe zasady podziału ziemi uzyskanej w wyniku reformy rolnej i wprowadzania nabywców w jej posiadanie. Przewidywał on w § 33 ust.2, że dokument nadania ziemi stanowi tytuł własności nadanej działki i jest podstawą dla dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej.
W myśl dalszych przepisów wskazanego rozporządzenia powiatowe urzędy ziemskie powołają dla oszacowania przydzielonych działek gruntów i inwentarza komisje klasyfikacyjno – szacunkowe, które po klasyfikacji i oszacowaniu sporządzały protokół zawierający m.in. szkic rozparcelowanych gruntów z naniesioną klasyfikacją. Następnie powiatowy urząd ziemski wydawał decyzję w przedmiocie klasyfikacji i szacunku, od której stronom i osobom zainteresowanym przysługiwało odwołanie (§ 34 - § 40). Z kolei wspomniany wyżej dekret o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej z dnia 8 sierpnia 1946 r. w art.2 ust.1 stanowił, że tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania ziemi wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza.
Niewątpliwe z treści art.2 ust.1 wymienionego dekretu wynikała konieczność wydania decyzji w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntów, co było też warunkiem do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Natomiast z regulacji przewidzianej w §33 ust.2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika wprost, że dokument nadania stanowił tytuł własności i podstawę wpisu tego prawa w księdze wieczystej. Z przepisów tych należy wywieść, że dokument nadania ziemi stanowił tytuł własności, lecz dla ujawnienia tego tytułu w księdze wieczystej konieczne było wydanie decyzji w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntu. Za takim też stanowiskiem przemawia treść aktu nadania ziemi J. K. ze stosowną adnotacją stanowiącą powtórzenie treści art.2 dekretu z 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej.
Tak też interpretując przepisy K. K., jako spadkobierca J. K., wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu oraz dokonanie geodezyjnego podziału nieruchomości, zgodnie ze stanem prawnym z roku 1949.
Po ustaleniu powyższego należy zwrócić uwagę, że decyzja ustalająca klasyfikację i szacunek gruntów określa rodzaj gruntów, ich klasę oraz powierzchnię. Jeśli zatem określono w tej decyzji grunt, jako rolny czy leśny, to takie określenie użytku określa też sposób korzystania z gruntu przez właściciela. W prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu przeprowadzono również podział ewidencyjny nieruchomości stanowiącej własność Miasta Poznania, który polegał na wydzieleniu określonego obszaru, a tym samym postępowanie to miało wpływ na kształt granic. Z gruntu o powierzchni 9.8390 ha, który stanowi własność Miasta Poznania na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody Poznańskiego z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] została wydzielona działka nr [...] o powierzchni 5.6216 ha. W tych okolicznościach nie można się zgodzić z prezentowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem, że prowadzone postępowanie w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntu nie ma wpływu na sytuację prawną aktualnego, wpisanego do księgi wieczystej właściciela nieruchomości.
Niewątpliwie prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym, jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami, jest prawem najsilniejszym w stosunku do rzeczy. Na treść prawa własności składają się dwa podstawowe uprawnienia – do korzystania z rzeczy i do rozporządzania rzeczą.
Bez wątpienia zakres korzystania z nieruchomości wyznaczony jest określonym charakterem – rodzajem użytków (rolny, leśny, łąki, pastwiska itd.), a więc decyzja w sprawie klasyfikacji gruntu oddziałuje na prawa i obowiązki właściciela. We wszystkich regulacjach prawnych dotyczących podejmowanych decyzji w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntu właściciel, jako strona postępowania, ma prawo odwołania się od takiej decyzji (por. §40 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej). Tak samo stanowi §8 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Wedle zaś § 9 tego rozporządzenia: " Prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków ".
W tym stanie rzeczy trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego art.28 k.p.a. przez przyjęcie, że Miasto Poznań nie ma legitymacji do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntu. Naruszenie tego przepisu przez organ odwoławczy skutkowało zastosowaniem przez ten organ art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś innych naruszeń przepisów postępowania w skardze kasacyjnej nie zarzucono. To pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, zgodnie dyspozycją art.188 P.p.s.a., rozpoznać skargę Miasta Poznań skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uznając ją za uzasadnioną, co do zarzutu naruszenia art.28 k.p.a. orzec o uchyleniu wadliwiej decyzji organu odwoławczego.
Dostrzec należy, że w toku postępowania kasacyjnego ujawniła się istotna okoliczność dotycząca wszczęcia przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi z dnia [...] listopada 1947 r. na rzecz J. K. na tej podstawie, że w dacie aktu nadania ziemi J. K. już nie żył. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 czerwca 2011 r. zawiesił postępowanie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Poznańskiego z dnia [...] grudnia 1991 r., w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania na własność Miasta Poznań działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] (sygn. akt I SA/Wa 595/11). Niewątpliwie wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi będzie oddziaływał na postępowanie w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntów.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art.203 pkt 1 P.p.s.a.