Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1674/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2620/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że Dyrektor Izby Celnej w G., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e/ ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323), aktem z dnia [...] listopada 2009 r. mianował R. K. na stopień rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009 r.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu.

Badając zasadność żądania odwołującego dotyczącego mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej organ doszedł do przekonania, że w stosunku do niego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, iż w tej dacie R. K. zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego. Zgodnie zaś z przepisem art. 223 ust. 5 ustawy, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Szef Służby Celnej stwierdził, że mianowanie do określonego korpusu Służby Celnej ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. uzależniła od posiadanego uprzednio stopnia służbowego, z wyjątkiem art. 223 ust. 3 pkt 2. Organ jest zatem związany mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2–6) art. 223, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że nie kwestionuje faktu zajmowania przez funkcjonariusza w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Jednakże nie zgodził się z jego argumentacją, że użyty w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście ustawy w życie. Zwrócił uwagę na okoliczność, iż powołany przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jego regulacją objęte są wyłącznie takie sytuacje, które mogą się pojawić na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań, a znajduje to potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej.

Ponadto w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, zatem ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą. Nie chodziło bowiem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie.

Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223, generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający pozycji w hierarchii stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2, wiązało się z awansowaniem.

Organ zwrócił uwagę, że na takie rozumienie wyrażenia "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje również wykładnia językowa. Gdyby bowiem uznać, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy, mogłoby dojść do wypaczenia sensu tej regulacji, np. w stosunku do funkcjonariusza, który pozbawiony został, pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, stanowiska kierowniczego wskutek orzeczenia kary dyscyplinarnej przeniesienia na niższe stanowisko służbowe lub zakazu zajmowania stanowisk kierowniczych.

Z powyższych względów, w ocenie Szefa Służby Celnej, nie sposób zgodzić się z twierdzeniami odwołującego, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie podoficerów nastąpiło w oparciu o interpretacje Szefa S.C.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. K. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że z dniem 31 października 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323), która zastąpiła dotychczas obowiązującą ustawę z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.).

Na podstawie przepisu art. 223 ust. 1 nowej ustawy, na kierownika urzędu został nałożony obowiązek dokonania w terminie miesiąca od dnia wejścia jej w życie mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe.

Mechanizm przypisywania funkcjonariuszowi stopni w poszczególnych korpusach został uregulowany przepisem art. 223 ust. 2–6. Stosownie do wskazanego przepisu, zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, do właściwego korpusu, precyzyjnie określonego w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska albo pełnionych obowiązków. Ponadto nową ustawą wprowadzono m.in. zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowano je w określone korpusy, tj.: oficerów starszych Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej i szeregowych Służby Celnej: ustalono ponadto w ramach korpusów poszczególne, nowe stopnie służbowe wymienione w art. 115 ustawy.

Mając na względzie powyższe przepisy, Dyrektor Izby Celnej w G. decyzją (aktem mianowania) z dnia [...] listopada 2009 r., mianował R. K. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej, podając jako podstawę prawną mianowania art. 223 ust. 1 i ust. 5 i art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy z dnia 27 sierpnia o Służbie Celnej.

Nie powołał natomiast w podstawie prawnej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy wobec faktu, iż bezpośrednio przed dniem wejścia w życie nowej ustawy R. K. nie zajmował stanowiska oraz nie pełnił funkcji, o których mowa w tym przepisie.

Za nietrafny Sąd uznał w związku z tym zarzut skarżącego, że w sprawie niniejszej organy naruszyły wskazany przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego niezastosowanie. Powołany przepis stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie Sądu, powołany przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Sąd podkreślił, iż wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi, wbrew twierdzeniom skarżącego, do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Na jej gruncie można wywodzić bowiem, że chodzi zarówno o moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy (dzień wejścia w życie ustawy), jak też o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W związku z tym, że wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej, należy odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej. Zgodnie z wykładnią systemową nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.

Analizując przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, trzeba mieć na uwadze, że ustawodawca chciał m.in. uporządkować zakres stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, oraz stworzyć korpusy stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Sąd wskazał, że art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2–6 zawarte zostały szczegółowe wytyczne dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy".

Sąd stwierdził, że skoro celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie, że w omawianym przepisie chodzi o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.

Przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, a nie do funkcjonariuszy, którzy kiedykolwiek zajmowali takie stanowisko.

W związku z tym, że skarżący bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, brak było podstaw do zastosowania przez organy powołanego wyżej przepisu. Przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej skarżący zajmował bowiem stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w zakresie określenia korpusu, Sąd wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 (Lex nr 577806), od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2–6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy).

Ochroną sądową nie został objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy. Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania R. K., wydany przez Dyrektora Izby Celnej w G., kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów k.p.a., a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. K..

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 z 2002 r.) oraz przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002 r. ze zm.) przez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia;
3. – art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albowiem Szef Służby Celnej nie zastosował w sprawie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej – Dz.U. nr 168, poz. 1323 – (dalej: "Ustawa o S.C."), w wyniku błędnej wykładni tego przepisu;
4. – art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej, mimo że decyzja tą została wydana z naruszeniem art. 2, art. 7, art. 31 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
5. – art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że decyzja ta nie rozstrzygała sprawy, co do istoty i była wydana niezgodnie z przepisem art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego;
6. 2) przepisów prawa materialnego:
7. – przez nie zastosowanie w sprawie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 Ustawy o SC w wyniku błędnej wykładni tego przepisu sprowadzającej się do uznania, że przepis ten należy interpretować, jako odnoszący się wyłącznie do bliżej nieokreślonego momentu "bezpośrednio" poprzedzającego wejście w życie Ustawy o SC, przez wprowadzenie do tego przepisu niemożliwej do określenia, ustalenia, oznaczenia w czasie dodatkowej przesłanki, kryterium "bezpośredniości"; dokonanie niewłaściwej wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 Ustawy o SC z pominięciem dyrektywy wykładni racjonalnego prawodawcy, który w przepisach art. 222 i art. 228 Ustawy o SC wyraźnie różnicuje odmienne stany faktyczne na te, które – wedle jego woli – mają trwać w dacie wejścia ustawy w życie i te, które miały zaistnieć przed dniem wejścia ustawy w życie oraz przez dokonywanie rezultatów wykładni niezgodnie z zasadami konstytucyjnymi, tj. z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania obywatela do Państwa, wyrażoną w art. 31 i art. 32 zasadą równości wobec prawa i wyrażoną w art. 7 zasadą praworządności;
8. – przez niezastosowanie w sprawie przepisów art. 2, art. 7, art. 31 i art. 32 przez wprowadzenie do treści przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 Ustawy o SC ograniczeń w zakresie konstytucyjnego prawa Skarżącego do równego traktowania przez władze publiczne, podczas gdy Ustawa o SC nie przewiduje w sytuacji Skarżącego żadnych ograniczeń.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył przepisów postępowania a dokonana wykładnia prawa materialnego jest prawidłowa.

Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a także w art.223 ust. 1 tej ustawy stanowiącym podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania skarżącemu aktualnego stopnia służbowego.

Rozumienie omawianego sformułowania stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego zachodzącego wówczas, gdy istnieje konieczność zastosowania danego przepisu. Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (op.cit., str. 60 i 244). Znaczenie przepisu – jak zauważył L. Morawski (Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002. s.

77) – zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników językowych, takich jak między innymi cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, co słusznie podniósł Sąd I instancji, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie.

Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa niewątpliwie nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni. Stąd argumentacja skarżącego kasacyjnie odnosząca się do zagadnień natury językoznawczej nie wymaga szerszego omówienia. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że twierdzenia o racjonalności i logice ustawodawcy oraz dyrektywie stanowienia przezeń jasnych przepisów nie zwalnia z obowiązku dokonania ich wykładni, zwłaszcza że w praktyce przepisy nie zawsze są formułowane poprawnie językowo, co potwierdza orzecznictwo sądowe i Trybunału Konstytucyjnego. Występujące na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości nie należą zatem do odosobnionych. Dlatego rolą sądów jest ustalenie znaczenia normy prawnej stosownie do woli ustawodawcy w świetle przepisów Konstytucji, w zgodzie z regulacjami prawa międzynarodowego i adekwatnie do istniejących w dacie jej dokonywania warunków, a w konsekwencji dokonanie takiej interpretacji, która uwzględniałaby zarówno tekst prawa, jak i sens jego wydania.

Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może stanowić uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W projekcie tego aktu prawnego zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej.

Zauważyć zatem trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, str. 563).

Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak niespornych reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się do ustawodawcy postulat rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem nierespektowanie tej zasady skutkuje koniecznością rozwiązywania takich problemów przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza sądy (Sławomira Wronkowska, Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa 2004 r., str. 81).

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporne zagadnienie, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach.

Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty.

Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Te ostatnie zagadnienia, nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie służbowe. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1–3, art. 227, art. 228, art. 231 ust.

1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.

Dlatego zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego uznać należy za niezasadny. Sądowi I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

Z powyższych względów za chybiony również należy uznać zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt. 1 lit. a/ P.p.s.a. w zw. z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Sądowi I instancji można zarzucić naruszenie art.145 § 1 pkt.1 lit. a/ P.p.s.a, tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Jeżeli zaś Sąd zasadnie nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa materialnego i rozpatrywaną skargę oddali, to nie można mu skutecznie postawić omawianego zarzutu.

Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 2, art. 7, 31 i 32 Konstytucji RP W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej mogą stanowić tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Zamkniętą listę źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyznaczają art. 8 i 9 oraz przepisy rozdziału III "Źródła prawa" Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie te przepisy powszechnie obowiązujące stanowiły podstawę kwestionowanej decyzji i w żaden sposób Sąd I instancji ich nie naruszył. Fakt, że strona nie zgadza się rozstrzygnięciem nie oznacza, że organy administracji bądź Sąd naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art.6 k.p.a i art. 7 Konstytucji RP, a w konsekwencji także zasadę przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP. Skoro nie uchybiono powołanym przepisom, to tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt.1 P.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji organów administracji, które miały być wydane ze złamaniem powołanych norm, uznać należy za bezzasadny.

Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sad art. 31 i 32 Konstytucji. Art. 31 odnosi się do wolności człowieka i jej ograniczenia, a art. 32 dotyczy równości wobec prawa. Ponieważ zarzuty te nie zostały uzasadnione, to nie można się do nich odnieść. Samo przekonanie skarżącego, że te normy konstytucyjne zostały naruszone bez konkretnego odniesienia do niniejszej sprawy nie stanowią ich motywów.

Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności ponownie przypomnieć należy, że zgodnie z art.222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej dotychczasowi funkcjonariusze celni stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej pragmatyki służbowej i na zasadach ustanowionych tą ustawą. Wszyscy funkcjonariusze mieli kontynuować służbę na nowych warunkach, a zatem niezbędne było podjęcie stosownych działań zmierzających do zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą. Dla przeprowadzenia takiej transformacji przewidziano w przepisach przejściowych tryb szczególny. Ustawodawca zdecydował przy tym, że działania w tym zakresie mają być prowadzone w kilku etapach i łącznie zmierzać do ustalenia od nowa wszystkich istotnych elementów nowo wykreowanych stosunków służbowych. Oprócz ustalenia nowego miejsca pełnienia służby, stanowiska czy uposażenia kierownik urzędu został zobowiązany także do mianowania funkcjonariuszy na aktualnie obowiązujące stopnie służbowe (art. 223 ust. 1 ustawy).

Przemianowanie takie było niezbędne, gdyż nowa ustawa pragmatyczna przewidziała nowy katalog stopni służbowych, zmieniając nomenklaturę niektórych z tych stopni. Wprowadziła też nieznane wcześniej korpusy osobowe, a ponadto pogrupowała wszystkie stopnie służbowe do poszczególnych korpusów. Kategoryczne brzmienie art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, miejsce usytuowania tej normy w przepisach przejściowych oraz cel regulacji zawartych w tych przepisach przejściowych, wskazują, że przedmiotowego aktu mianowania na stopień służbowy w korpusie nie można utożsamiać z aktami mianowania, o jakich mowa w przepisach ogólnych ustawy. Mianowanie przewidziane w art. 223 ust. 1 ustawy nie łączy się jedynie ze sferą dyspozycyjności i podległości służbowej funkcjonariusza. Jest to instytucja wyjątkowa, która ma zastosowanie tylko w celu dokonania transformacji funkcjonariuszy pod rygory zmienionej pragmatyki służbowej.

Wydanie przedmiotowego aktu stanowi realizację obowiązku, jaki ustawodawca nałożył na wszystkich kierowników urzędów. Funkcja takiego aktu mianowania jest podobna do innych działań organów celnych określających aktualny status celnika i aktualne warunki pełnienia przez niego służby. Taki akt mianowania stanowi jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej.

Należy zatem przyjąć, że sprawa mianowania funkcjonariusza w omawianym trybie na aktualny stopień służbowy w określonym korpusie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Kwalifikuje się ona przy tym do kategorii spraw wymienionych w art. 188 ustawy. Z treści tego ostatniego przepisu i art. 189 ustawy wynika bowiem, że spory dotyczące istnienia stosunku służbowego oraz jego istotnych elementów mają charakter administracyjny i droga sądowa przed sądem powszechnym jest w nich wyłączona. Oznacza to, że mianowanie na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlega w pełnym zakresie kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.

Zauważyć ponadto należy, że art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Z kolejnych ustępów powołanego artykułu wynika, że organ określa "stopień w korpusie". Z kolei art. 115 ustawy wymienia korpusy obowiązujące w formacji, a w ramach poszczególnych korpusów określone stopnie wojskowe. Dany stopień wojskowy przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy. Takie zaś mianowanie automatycznie skutkuje przynależnością celnika do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu osobowego. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie.

Przedmiotowy akt mianowania zarówno w znaczeniu procesowym jak i materialnym stanowi jedną niepodzielną decyzję administracyjną. Żaden z elementów takiego rozstrzygnięcia nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nadając w omawianym trybie aktualny stopień służbowy, jednocześnie określa się przypisany do niego przez ustawodawcę korpus. Natomiast samo określenie korpusu osobowego bez mianowania funkcjonariusza na aktualny w nowej hierarchii służbowej stopień służbowy jest niedopuszczalne.

W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska, że wskazanie na podstawie art. 223 ustawy korpusu, do którego ustawodawca przypisał dany stopień służbowy oraz mianowanie na aktualny stopień służbowy, stanowią odrębne sprawy, a także że tylko określenie korpusu po transformacji może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Taki pogląd często jest prezentowany z powołaniem się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. II PZP 5/10. W niniejszej sprawie również Sąd I instancji podzielił to stanowisko. Jednakże uchwała ta została podjęta w odpowiedzi na pytanie Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu, czy dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem pracy w sprawie o roszczenie dotyczące zmiany gradacji korpusu i mianowanie na stopień służbowy, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wymieniona uchwała przesądza zatem wyłącznie o braku właściwości sądu pracy do rozpoznawania spraw wynikłych na gruncie przepisów przejściowych zawartych w nowej ustawie o Służbie Celnej.

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej w G. aktem z dnia radajczyk listopada 2009 r. mianował R. K. na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. Szef Służby Celnej zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższy akt mianowania w zakresie określenia korpusu. Taki sposób sformułowania sentencji decyzji organu odwoławczego niewątpliwie nie był prawidłowy. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej istota postępowania odwoławczego polega bowiem na tym, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę, która została rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy ma zakończyć prowadzone postępowanie, rozstrzygając o sprawie tożsamej ze sprawą, które była przedmiotem orzeczenia pierwszoinstancyjnego, co wprost powinno wynikać z osnowy decyzji tego organu. Nie ulega również wątpliwości, że przepisy art.138 § 1 i 2 k.p.a. zawierają wyczerpujący katalog decyzji, jakie mogą być wydane po zakończeniu postępowania odwoławczego.

Enumeratywnie określona ilość i rodzaj decyzji mogących zapaść w postępowaniu odwoławczym wskazują, że przewidziane w powołanych przepisach typy decyzji nie mogą podlegać regułom wykładni rozszerzającej.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nieprawidłowa redakcja sentencji decyzji Szefa Służby Celnej nie miała jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Mianowanie na stopień służbowy w korpusie – o czym była już mowa – stanowi jedną sprawę administracyjną. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Szef Służby Celnej ocenił decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. w całości, a zatem nie tylko w zakresie określenia korpusu ale także i nadanego stopnia służbowego. Przeprowadzona przez organ II instancji wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie i oparty na niej wywód spełniają cechy rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Struktura decyzji obejmuje zarówno osnowę jak i uzasadnienie, które zawsze należy oceniać w całości. Zamieszczenie zatem rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego.

O zakresie rozstrzygnięcia i przyznaniu charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesadza bowiem treść, która kształtuje prawa strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji. W konsekwencji sygnalizowane uchybienie nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można uznać za mające wpływ na wynik sprawy błędne sformułowanie sentencji decyzji Szefa Służby Celnej, jeżeli z uzasadnienia tej decyzji wynika prawidłowy zakres podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 pkt. 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.