Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2021 r. oddalił skargę L.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L.Z., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji organów obu instancji bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 1 pkt 5 lit. e i art. 14 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1080), dalej: ustawa zmieniająca, przez przyjęcie, że Sąd był związany oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2982/17, mimo że po tej dacie weszły w życie przepisy precyzujące interpretację art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1405), dalej: ustawa o ustroju rolnym;
- 2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez nierozpoznanie wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, jak też nieustosunkowanie się w uzasadnieniu w jakimkolwiek stopniu do materii konstytucyjności wykładni art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o ustroju rolnym;
- 3) art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o ustroju rolnym przez dokonanie błędnej, niekonstytucyjnej wykładni, w której myśl sam fakt zaoferowania w przetargu przez rolnika indywidualnego ceny wyższej niż wywoławcza, ale niższej od oferty złożonej przez osobę niebędąca rolnikiem indywidualnym nie pozwala przyjąć, że nie było możliwości nabycia danej nieruchomości przez rolnika indywidualnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie decyzją z [...] września 2016 r. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych odmówił wyrażenia zgody na nabycie przez skarżącego nieruchomości rolnej położone w miejscowości W., gmina B. o powierzchni 1,34 ha stanowiącej własność Skarbu Państwa. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2016 r. Wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 580/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2982/17, oddalił skargę kasacyjną Ministra, wskazując w uzasadnieniu, że w rozpoznawanej sprawie konieczne jest wyjaśnienie, czy osoby, które uczestniczyły w organizowanym przez Starostę B. przetargu nieograniczonym na sprzedaż nieruchomości Skarbu Państwa i oferowały cenę wyższą niż wywoławcza, spełniały przesłanki ustawowe umożliwiające im nabycie tej nieruchomości. W wyniku powyższego Minister decyzją z [...] lutego 2020 r. uchylił decyzję z [...] września 2016 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] października 2020 r. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wspierania Rolnictwa odmówił skarżącemu wyrażenia zgody na nabycie spornej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Minister decyzją z [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, co spowodowało skierowanie przez L.Z. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd ten oddalił skargę, wskazując na związanie oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2019 r.
Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej upatruje zasadności odstąpienia od zasady związania oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym wyroku w związku ze zmianą przepisów ustawy o ustroju rolnym, która weszła w życie pomiędzy wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny a ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organy administracji publicznej. Zmianie uległy przepisy regulujące warunki nabywania nieruchomości rolnych, tj. przepisy znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Niemniej jednak, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w myśl art. 5 pkt 1 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących wyrażenia zgody przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na nabycie nieruchomości rolnych wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o kształtowaniu ustroju), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyjątkiem tych postępowań, które zostały wszczęte na wniosek zbywcy nieruchomości rolnej, do których stosuje się przepisy dotychczasowe.
Mając na uwadze, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z wniosku Starosty B. z [...] lipca 2016 r. i nie zostało zakończone do [...] czerwca 2019 r., w postępowaniu tym znajdą zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. W konsekwencji powyższego należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że procedowanie w niniejszej sprawie następuje na podstawie niezmienionych przepisów, tj. w warunkach związania oceną prawną dokonaną na wcześniejszym etapie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 ppsa w zw. z art. 1 pkt 5 lit. e i art. 14 ustawy zmieniającej.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez nierozpoznanie wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, wskazać należy, że zgodnie z tym ostatnim przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza art. 141 § 4 ppsa wskazuje, że może on zostać naruszony w sytuacji, gdy wywód sądu wyrażony w uzasadnieniu sformułowany został w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej tego wyroku albo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie.
Należy zaznaczyć, że przepis art. 141 § 4 ppsa nie wskazuje na konieczność wskazania w uzasadnieniu wyroku wniosków strony skarżącej, w tym w szczególności o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, ani zawarcia oceny prawnej takiego wniosku. Zgodnie bowiem z zacytowanym przepisem przedstawienie stanu sprawy i wywodów sądu powinno oscylować wokół rozstrzygnięcia sporu pomiędzy stroną skarżącą a organem administracji publicznej. Niewątpliwie zasady należytego sporządzania uzasadnień nakazują odniesienie się do zgłoszonych przez stronę wniosków, w tym wniosków o zainicjowanie kontroli konstytucyjności znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, ale wobec jednoznacznego brzmienia art. 141 § 4 ppsa nie sposób uznać, że brak takich wywodów w uzasadnieniu powoduje naruszenie tego przepisu dające podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W świetle powyższych wywodów należało zatem uznać, że zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa nie mógł odnieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia art. 2a ust. 4 pkt. 1 lit. a ustawy o ustroju rolnym, należy zaznaczyć, że w związku z treścią cytowanego powyżej art. 153 ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2019 r. Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych zasada związania oceną prawną oznacza, że sąd administracyjny orzekający w warunkach art. 153 ppsa nie może formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2531/19, z 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1398/21, czy z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II FSK 567/19).
W konsekwencji należy uznać, że zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny określonego przepisu przez jego bledną wykładnię, nie może zostać uznany za słuszny w sytuacji, gdy sąd ten przyjął interpretację wynikającą z oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w tej sprawie. Z motywów tego wyroku wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że celem ustawy o ustroju rolnym jest co do zasady nakaz zbywania nieruchomości rolnej w pierwszej kolejności rolnikom indywidualnym, nie zaś zbywania publicznej ziemi rolnej temu kto zaoferuje najwyższą cenę. W sprawie konieczne jest zatem wyjaśnienie czy osoby, które uczestniczyły w przetargu i oferowały cenę wyższą niż wywoławcza spełniały przesłanki, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy wykazały, a Sąd pierwszej instancji ustalenia te niewadliwie zaaprobował, że w organizowanym przetargu uczestniczyła i oferowała cenę wyższą niż wywoławcza osoba spełniająca warunki rolnika indywidualnego, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Nie zaszła zatem przesłanka z art. 2a ust. 4 pkt 1a umożliwiająca wydanie decyzji wyrażającej zgodę na nabycie nieruchomości rolnej.
W sytuacji zatem, gdy jak wskazano to powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje art. 153 ppsa, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 2a ust. 4 pkt. 1 lit. a ustawy o ustroju rolnym przez przyjęcie wykładni tego przepisu zgodnej z wiążącą ten Sąd wykładnią wynikającą z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2019 r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.