Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 52/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D. C. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z [...] grudnia 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Grajewskiego z [...] października 2011 r. nr [...], odmawiająca D. C. wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] maja 2006 r. nr [...] Burmistrz Miasta Rajgród ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] w Rajgrodzie pod budowę domu letniskowego, a decyzją z [...] sierpnia 1996 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Grajewie udzielił pozwolenia na budowę domu letniskowego. Starosta Grajewski decyzją z [...] października 2006 r. wprowadził zmianę rodzaju użytkowania gruntu poprzez zastąpienie użytku ŁVI użytkiem Bi (tereny zabudowane inne), a wybudowany na działce budynek został, po modernizacji operatu ewidencji gruntów i założeniu operatu ewidencji budynków, zapisany jako "inne budynki mieszkalne", a operat ewidencji gruntów i budynków zaczął obowiązywać od 2 października 2006 r. D. C. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zapisu budynku jako funkcji "inne mieszkalne" na budynek mieszkalny, zaś Starosta Grajewski decyzją z 17 listopada 2008 r., odmówił wznowienia postępowania.
W związku z tym D. C. wystąpił, pismem z 5 sierpnia 2011 r., o zmianę kodu funkcji użytkowej budynku z "10 – inne niemieszkalne" na "1 – mieszkalne", wskazując, że przepisy określają budynki mieszkalne jako obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystana dla celów mieszkalnych, a Starosta zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku oraz przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego wykazu zmian danych budynkowych ze zaktualizowanymi danymi ewidencyjnymi. Tej dokumentacji D. Cebula nie przedłożył, a jedynie protokół ze sprawdzenia zgłoszonych do przyłączenia do sieci urządzeń elektrycznych zasilania domku letniskowego, decyzję o pozwoleniu na budowę domku letniskowego, projekt architektoniczny budowy domku letniskowego, wyrok NSA z 1 kwietnia 2003 r. III SA 2241/01 (zwrot nadpłaty podatku w związku z wydatkami na budowę, z czego wynika, iż dom letniskowy jest także budynkiem mieszkalnym, co pozwala na skorzystanie z ulgi budowlanej), zawiadomienie o nadaniu numeru adresowego, protokoły kontroli co do stanu technicznego budynku i jego podłączeń do infrastruktury, zawiadomienie dot. zakończenia budowy domu letniskowego. Z takiej dokumentacji organy wyprowadziły wniosek, iż brak jest podstaw do dokonania zmian w ewidencji i odmówiły zmiany, decyzjami wskazanymi na wstępie.
W skardze D. C. podniósł, że Klasyfikacja Obiektów Budowlanych, do której odsyłają przepisy akt. ewidencji domy letniskowe klasyfikują do kategorii domów mieszkalnych, a z projektu budowlanego wynika, że budynek ma pomieszczenia, które są podstawowymi elementami budynku mieszkalnego i takie pomieszczenia stanowią ponad 50% powierzchni użytkowej budynku.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził:
Ewidencja gruntów i budynków ma służyć odzwierciedleniu aktualnego stanu prawnego, a nie tworzeniu nowego. W przypadku ewidencji budynków aktualizacja ewidencji dokonywana jest na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej, przede wszystkim zatwierdzonego projektu budowlanego, w której mogą zachodzić zmiany, ale tylko za stosownym zezwoleniem. Podstawą zatem zmiany w ewidencji budynków jeżeli idzie o obiekt gdy jest decyzja o zmianie sposobu użytkowania budynku, bez takiej decyzji organ ewidencyjny żadnej zmiany w ewidencji dokonać nie może. W sprawie skarżący przedłożył dokumenty, z których wynika, że wybudował dom letniskowy, gdyż takie uzyskał pozwolenie i żadna zmiana nie nastąpiła. Argumentacja, że w budynku ponad 50% powierzchni to powierzchnia mieszkalna nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji, podstawy tej nie może też stanowić przedstawiony wyrok Naczelnego Sądu, bowiem przesądzał on tylko o możliwości korzystania z ulgi budowlanej. Z żadnego natomiast dokumentu nie wynika zmiana funkcji budynku, takiej może dokonać tylko organ budowlany, nie zaś organ ewidencji budynków, a do tego sprowadzało by się żądanie skarżącego.
Reprezentowany przez radcę prawnego D. C. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.":
- I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.
- 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu i niedostrzeżenie przez sąd naruszenia prawa przez organ, polegającego na:
- a) utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z naruszeniem zasad praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.), tj. podjętej w oparciu o nieobowiązujące przepisy rozporządzenia RM z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie klasyfikacji Środków Trwałych,
- b) utrzymaniu w mocy decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej: rozporządzenie w sprawie ewidencji) oraz rozporządzenia RM z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (dalej: rozporządzenie KŚT) polegającej na uznaniu, iż dom letniskowy jest budynkiem niemieszkalnym, podczas, gdy taki wniosek z ww. przepisów nie wynika,
- c) naruszeniu przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, polegającej na uznaniu, że dokumenty przedłożone przez skarżącego nie uzasadniają aktualizacji operatu ewidencyjnego, podczas gdy z akt sprawy wynikają wnioski odmienne,
- d) naruszeniu przepisów art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji i ograniczeniu uzasadnienia decyzji wyłącznie do przytoczenia przepisów § 65 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, oraz niewyjaśnienie, na jakiej podstawie prawnej organ przyjął, iż dom letniskowy jest domem niemieszkalnym;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodów określonych w pkt 1 powyżej;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- a) nieustosunkowanie się sądu do wszystkich zarzutów skargi, tj.:
- – do zarzutu błędnego ustalenia przez organ funkcji użytkowej domu letniskowego skarżącego poprzez brak odniesienia się do przepisów zawartych w rozporządzeniu RM z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych i w rozporządzeniu RM z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych,
- – do zarzutu niezastosowania w sprawie Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, do której odsyła rozporządzenie RM z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych,
- b) niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie dotyczącym zakwalifikowania domu letniskowego do kategorii budynków niemieszkalnych,
- 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących istoty sprawy, czyli ustalenia charakteru prawnego domu letniskowego z punktu widzenia przepisów wykonawczych do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i ograniczenie kontroli legalności decyzji wyłącznie do procedury dokonania zmiany w operacie ewidencyjnym (aktualizacji), co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego (prawa budowlanego) wobec wątpliwości co do zakresu i dostatecznego rozpoznania wszystkich okoliczności spornych,
- II. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1) art. 62 ust. 2 pkt 2 lit. a/ oraz art. 64 ust. 2 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez zastosowanie tych przepisów w sprawie i definiowanie budynku mieszkalnego na podstawie przepisów prawa budowlanego, podczas gdy przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w tym zakresie odsyłają do Klasyfikacji Środków Trwałych,
- 2) § 65 ust. 2 w związku z § 65 ust. 1 i 63 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) poprzez jego niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy, podczas gdy z treści art. 26 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, iż sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określa ww. rozporządzenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył ani przepisów prawa procesowego, ani materialnego wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej prowadzące postępowanie, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja organy nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego i wyciągnęły z materiału dowodowego zasadny wniosek, zatem Wojewódzki Sąd nie miał podstaw do zastosowania Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ I c/ ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270), dalej "p.p.s.a." Swojej ocenie Sąd dał wyraz w uzasadnieniu, które zgodnie z art. 141 § 4 tej ustawy wyjaśnia, jakimi przesłankami Sąd się kierował oddalając skargę D. C.. Z argumentacją przedstawioną przez Wojewódzki Sąd należy się zgodzić.
W sprawie D. C. domagał się aktualizacji ewidencji gruntów I budynków poprzez zmianę kodu funkcji nadanej budynkowi znajdującemu się na działce. Aktualizacja ta miała polegać na wykreśleniu oznaczenia budynku "Bi" – inne niemieszkalne na "B" – mieszkalne.
Z akt sprawy i zgromadzonych w postępowaniu przez organy ewidencyjne dowodów wynika, iż D. C. otrzymał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie, w zgodzie z tą decyzją, pozwolenie na budowę domu letniskowego, co jest w sprawie bezsporne. Dokumentacja jaka została sporządzona po wybudowaniu budynku, a służąca zgodzie na oddanie go do użytku również budynek określała jako letniskowy. Jako taki – dom letniskowy – został wpisany do ewidencji gruntów I budynków, bowiem tylko taka jego funkcja wynikała z dokumentacji organów budowlanych, zatem właściwych do jej określenia.
Ewidencja gruntów I budynków służy odzwierciedleniu stanu aktualnego nieruchomości. Z dokumentacji jaka dostępna jest w sprawie wynika, że dom wybudowany na działce ma charakter letniskowego, nie ma natomiast żadnej innej, która wskazywałaby na odmienny charakter tego budynku, poprzez dokonanie zmiany tego charakteru. Podkreślić należy, że zmiany funkcji dokonuje właściwy organ. Tym organem, jak to zasadnie I dokładnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, jest organ budowlany.
Organ ewidencyjny nie ma uprawnień do zmiany funkcji użytkowej budynku, bowiem jego rolą jest odzwierciedlenie stanu aktualnego nieruchomości. Jeśli idzie o nieruchomość skarżącego stan ten, jak wynika z akt, o czym już mowa wyżej, to budynek letniskowy, a nie mieszkalny, jak chce skarżący.
Nie można zgodzić Sie ze skargą kasacyjną, że Wojewódzki Sąd błędnie zastosował przepisy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a nie obowiązujące w dacie orzekania przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego I Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów I budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Wojewódzki Sąd na podstawie zgromadzonych materiałów dowodów uznał, że organ ewidencji nie miał podstaw do zmiany funkcji budynku, określonej przez organy budowlane, a zgodnej z § 65 ww. rozporządzenia, bowiem z dokumentacji budowlanej wynikało, że dom na działce D. C. nie jest budynkiem mieszkalnym.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.