Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1685/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi T. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu, wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji w Krośnie Odrzańskim, przyznał T.M. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. emerytowany funkcjonariusz Policji T. M. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006- 2008, "bezprawnie pozbawionego go w roku 2006", wraz z należnymi ustawowo odsetkami od należności głównej.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że jego roszczenia jako prawa nabyte są uzasadnione, co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r. w sprawie IV SA/Gl 434/06, którym stwierdzono nieważność decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji i Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie I OSK 953/07.

W odpowiedzi na powyższe podanie Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim, pismem z [...] marca 2009 r. znak [...] udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał, iż nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U Nr 100 poz. 919), polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Komendant stwierdził, iż uchylenie przepisów, na podstawie których dokonywano oceny uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego, oznacza wygaśnięcie - z mocy prawa - z dniem 1 stycznia 2006 r. wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych o przyznaniu tych świadczeń dla wskazanej grupy osób, które to akty nie wywołują żadnych skutków prawnych w kwestii wypłaty należności od 1 stycznia 2006 r.

Organ wskazał, iż zostały uchylone również przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od 1 stycznia 2006 r. żaden z organów (komendantów) nie ma takiego uprawnienia.

Komendant wskazał, iż decyzja przyznająca wnioskodawcy sporny ekwiwalent stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji z powodu zmian w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. T. M. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. zażalenie na bezczynność organu administracji publicznej oraz o ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008 wraz ustawowymi odsetkami, z powołaniem na przepisy art. 37 § 1 w zw. z art. 35 i 36 k.p.a.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż w odpowiedzi na podanie z [...] marca 2009 r. otrzymał od Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim jedynie pismo z dnia [...] marca 2009 r., które nie zawiera elementów decyzji ani postanowienia, określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślił, że w swym wniosku domagał się wypłacenia należnego równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a nie jak wskazuje to organ, o ustalenie uprawnień do równoważnika.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. poinformował, iż w całości podziela stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim, zgodnie z którym rozpatrywana sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie podlegała załatwieniu przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Organ podkreślił, iż ani ustawa o Policji ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie zawierają rozstrzygnięcia co do przyznania tego równoważnika emerytom i rencistom policyjnym.

T. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, w której wniósł o:

1. – stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim pozbawiającej go równoważnika, który pobierał corocznie aż do 2005 r., z uwagi na jej bezprawność,
2. – wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika za lata 2006 - 2008 wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu skarżący podał, iż Komendant Powiatowy Policji uchylił się od wydania decyzji administracyjnej w sprawie o wypłatę ww. równoważnika, a jedynie pismem z [...] marca 2009 r. poinformował, że jego roszczenia nie mają podstaw prawnych. Skarżący, przywołując podnoszoną wcześniej argumentację, zanegował stanowisko wyrażone w pismach informacyjnych Komendanta Wojewódzkiego oraz Komendanta Powiatowego Policji i uznał, że ich działania są bezprawne. Z tych powodów T. M. wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim do wydania decyzji w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami, bowiem prawa do pobierania równoważnika pieniężnego nie utracił.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim wniósł o jej odrzucenie jako niezasadnej i podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. Zdaniem organu sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji. Nie istnieje bowiem organ władny podjąć rozstrzygnięcie, nie ma strony postępowania tj. podmiotu mającego interes prawny w jej załatwieniu, a także brak jest przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim do rozpoznania wniosku skarżącego T. M. z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie czy Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 roku. w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, a w konsekwencji jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność przesądza w istocie o uznaniu czy organ administracji publicznej znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że do 31 grudnia 2005 roku prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 - wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, póz. 919). Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 roku przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2005r, Nr 266, póz. 2246).

Rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 roku nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 roku oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawodawca winien uwzględnić przy modyfikacjach stanu prawnego jego konsekwencje faktyczne i prawne, jakie zrodził on do chwili wejścia w życie nowych uregulowań. Skoro w rozporządzeniu nowelizującym takich rozwiązań zabrakło, bowiem ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego.

Odnosząc się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 roku w sprawie U 4/08, Sąd wskazał, że przytoczony wyrok Trybunału nie rozstrzyga samoistnie o indywidualnym żądaniu konkretnego obywatela - emerytowanego funkcjonariusza Policji w zakresie ustalenia prawa do ekwiwalentu czy też wypłaty świadczenia w sytuacji gdy legitymuje się on, pozostającą nadal w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak czy remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (organ bowiem nie powołuje się na fakt jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jedynie skutek taki wywodząc z mocy prawa). Na jej podstawie otrzymywał taki ekwiwalent do końca 2005 roku. Zatem w kontekście istnienia takiej decyzji organ winien rozstrzygać o żądaniu skarżącego zawartym we wniosku z dnia [...] marca 2009 roku o wypłatę równoważnika za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano również, iż stanowisko prezentowane przez Komendanta Powiatowego Policji co do niejako "automatycznego" wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 roku decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do przedmiotowego równoważnika, stoi w opozycji do poglądów wyrażonych w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tezie cytowanego przez organy wyroku z dnia 18 czerwca 2008 roku sygn. akt l OSK 953/07 sąd ten wskazał, iż: "w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśniecie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość".

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że wniosek strony nie zainicjował postępowania administracyjnego w jej indywidualnej sprawie. Stwierdził jednocześnie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009r. jest Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Tym samym Sąd uznał, że Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami k.p.a., co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. W ocenie Sądu skutkiem przyznania skarżącemu prawa do przedmiotowego równoważnika w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, jest powstanie stosunku administracyjnoprawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego oraz norm kompetencyjnych przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 43 poz. 277 ze zm.), art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 8 poz. 67 ze zm.), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100 poz. 919 ze zm.) art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. przez przyjęcie, iż Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim jest właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 jako sprawy administracyjnej oraz, że sprawa ta winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że stanowisko jakie przyjął Sąd pierwszej instancji prowadzi do akceptacji trwania skutków przepisów niekonstytucyjnych.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo,
2. 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez odrzucenie skargi skarżącego
3. 3. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej żądanie ustalenia wysokości równoważnika pieniężnego za remont lokalu w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych ma charakter sprawy administracyjnej i winno być załatwione przez wydanie stosownego aktu lub czynności.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1-4 i 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w sytuacji niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24).

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie w obrocie prawnym pozostaje decyzja Komendanta Rejonowego Policji w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] o przyznaniu T. M. równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tą decyzją wypłata równoważnika "następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek".

Skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja, która przyznaje T.M. uprawnienie do ubiegania się o wypłatę równoważnika, to tym samym jego wniosek o wypłacenie równoważnika winien zostać załatwiony przez wydanie stosownego aktu lub podjęcie czynności.

Wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. skierowany do Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wszczął bowiem postępowanie administracyjne i winien być załatwiony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w terminach określonych w art. 35 i następne k.p.a.

Zarówno w przypadku gdyby organ administracji publicznej powziął wątpliwości czy jest organem właściwym do załatwienia sprawy administracyjnej jak i w sytuacji gdyby uznał, że sprawa winna być załatwiona w sposób odmienny od wynikającego z treści wskazywanej powyżej decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Krośnie Odrzańskim winien podjąć stosowny akt lub czynność. Niedopuszczalnym w takim wypadku jest rozstrzyganie istotnych spraw obywateli jedynie pismem.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c, art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego a także art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., wskazać należy, że zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Wskazane przepisy prawa materialnego określają uprawnienia osób mających prawo do zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin, których Sąd nie mógł stosować w niniejszej sprawie bowiem przedmiotem postępowania jest skarga na bezczynność organu. Organ, uzasadniając powyższe zarzuty, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie wywodzi, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, jednak kwestia ta jest poza zakresem rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji sprawy.

W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd nie odnosi się bowiem do kwestii mogących wpływać na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, chodzi jedynie o wskazanie, czy organ administracji wykonuje swoje - prawem przewidziane - obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy i informowania stron postępowania o ewentualnych przyczynach zwłoki, wskazując przy tym nowy termin załatwienia sprawy. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyrokach z 9 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 673/09, niepubl., z 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09, a także z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1249/09 oraz I OSK 1220/09, niepubl.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.