Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 18 maja 2022 r. o sygn. akt II SA/Rz 17/22, po rozpoznaniu skargi D.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 29 października 2021 r. nr SKO.405.ŚR.2349.1204.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy N. z dnia 13 października 2021 r. nr GOPS.5231.59.ŚP.2021.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt Gminy N. ww. decyzją z 13 października 2021 r. odmówił D.R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J.R. Jako przyczynę odmowy wskazno niespełnienie kryterium daty powstania niepełnosprawności oraz nielegitymowanie się przez żonę J.R. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Po rozpoznaniu odwołania D.R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z dnia 29 października 2021 r. utrzymało mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zauważyło, iż chybione są argumenty Wójta Gminy N. dotyczące niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Powołało się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13, którym stwierdzono, że przepis ten, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zaznaczono, iż z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego kwestionującego zgodność z Konstytucją RP określonych uregulowań prawnych następuje obalenie domniemania ich konstytucyjności, co oznacza, że nawet w razie odroczenia mocy obowiązującej badanego aktu normatywnego sądy nie powinny stosować podważonych regulacji, które już od chwili rozpoczęcia ich obowiązywania były niezgodne z prawem.
Dalej SKO stwierdziło, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi jednak inna okoliczność, dla której nie można przyznać wnioskowanego świadczenia. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem niepełnosprawny J.R. posiada małżonkę – W.R., która nie legitymuje się takim orzeczeniem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję D.R. zarzucił naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art 17 ust. 1, który został przez organy zinterpretowany z naruszeniem zasady praworządności i zasady równości wskazanych w Konstytucji RP. Zauważył, iż żaden organ nie dokonał analizy stanu zdrowia małżonki J.R. pod kątem jej możliwości sprawowania prawidłowej opieki nad mężem, co było tym bardziej zasadne, że W.R. jest osobą schorowaną i niesamodzielną, wymagającą pomocy i opieki osób drugich przy wykonywaniu zwykłych czynności życia codziennego. W.R. w 2017 r. przeszła zawał mózgu z niedowładem połowicznym prawostronnym, cierpi na obustronną koksartrozę, przeszła zabieg endoprotezoplastyki prawego stawu biodrowego, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, w szczególności ma znaczne problemy w samodzielnym poruszaniu. Nie jest w stanie sama o siebie zadbać i funkcjonować bez pomocy syna (skarżącego), który zajmuje się obojgiem rodziców. Zdaniem skarżącego brak zdolności W.R. - w sposób identyczny jak osoby ze znacznym stopniem niepełnosprawności - do sprawowania opieki nad mężem w związku jej stanem zdrowia, powinien znosić negatywną przesłankę odmowy przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie należało uznać, że skoro małżonek osoby wymagającej opieki nie jest zdolny do jej sprawowania, to zasadnym jest żądanie w zakresie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez syna osoby wymagającej opieki, znajdującego się pośród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. krewnych na których ciąży obowiązek alimentacyjny.
W uzasadnieniu wyroku z 18 maja 2022 r. o Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: w skrócie: "WSA", "Sąd I instancji") przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2023 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 - dalej: "u.ś.r.") i stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na skarżącym D.R. jako synu J.R. ciążył obowiązek alimentacyjny oraz nie podejmował on zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem Komisji Lekarskiej KRUS z 26 czerwca 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji; zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. e) u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności, oznacza to także niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
WSA podzielił stanowisko SKO, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W ocenie Sądu I instancji brak posiadania przez W.R. (żonę J.R. i jednocześnie matkę wnioskodawcy) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub mu równoważnego – art. 3 pkt 21 u.ś.r.) nie może automatycznie samo w sobie stanowić bezwzględnej przeszkody dla przyznania skarżącemu świadczenia. Sąd stwierdził, iż co do zasady zgadza się ze stanowiskiem, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. - sprawujące opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim - wyłącznie do sytuacji w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać wykładni rozszerzającej. Jednocześnie Sąd uznał, że formalne nielegitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wyklucza automatycznie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie sprawującej faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, która jest obciążona względem niej obowiązkiem alimentacyjnym, w tym zwłaszcza jej dziecku. Ograniczenie się bowiem w takiej sytuacji – jak uczyniły to organy administracji - wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. u.ś.r. kłóciłoby się z zasadami sprawiedliwości społecznej, jak również celem ustawy i samej instytucji świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym WSA uznał, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest odstąpienia od ścisłej językowej wykładni tego przepisu, prezentując stanowisko, że nie w każdym przypadku kiedy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoby spokrewnione w dalszej kolejności nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie tego świadczenia wiąże się bowiem z realnym wykonywaniem opieki nad osobą jej wymagającą, przy jednoczesnym obiektywnym braku możliwości jej sprawowania przez współmałżonka takiej osoby. Sąd I instancji akceptuje stanowisko, że przyznanie tego świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam wprawdzie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie – w sposób nie budzący wątpliwości - nie jest w stanie z tego obowiązku się wywiązać i opiekę tę - niejako w zastępstwie tego małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Poprzestanie na językowym i pozornie kategorycznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. u.ś.r., niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada uwzględniania dobra rodziny w zakresie polityki społecznej i gospodarczej), mogłoby w określonych stanach faktycznych doprowadzić do zapewnienia iluzorycznej opieki osobom dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności przez przyjęcie szkodliwej fikcji, że tego rodzaju opiekę może sprawować każdy małżonek powyższej osoby który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet jeśli nie może on zapewnić tej osobie realnej i efektywnej opieki ze względu na stan swojego zdrowia, co dodatkowo może narazić tę osobę na określone zagrożenia życia lub zdrowia.
WSA zauważył, iż już z treści przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że W.R. analogicznie jak jej mąż wymaga ze względu na stan zdrowia pomocy innych osób (co zapewnia jej syn) oraz że z tego względu nie jest w stanie sprawować nad nim ciągłej opieki. Dalej Sąd I instancji powołał zgromadzoną w aktach sprawy dokumentację medyczną opisującą stan zdrowia W.R.
Zdaniem Sądu I instancji poczynione w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego zapisy sporządzającego go pracownika socjalnego wprost wskazują, iż W.R. nie jest w stanie zaopiekować się mężem, gdyż sama wymaga pomocy i wsparcia (które zapewnia im skarżący). Jej przewlekłe choroby i stan wymagający opieki osób drugich potwierdza także zaświadczenie lekarskie z 14 września 2021 r. Nie można także pominąć zapisów orzeczenia zaliczającego ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności dotyczących konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie (wg wskazań lekarza), a także że wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji.
Zdaniem WSA w opisanej sytuacji odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem tylko z tej przyczyny, że jego matka – jako zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności – nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jawi się jako niemożliwa do pogodzenia z celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego i przedstawionym wyżej sposobem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. u.ś.r. Jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności jawi się bowiem wymaganie od osoby o obiektywnie bardzo złym stanie zdrowia, która sama z uwagi na związane z tym ograniczenia wymaga wsparcia w codziennej egzystencji (aczkolwiek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), aby zapewniła pełną pod każdym względem opiekę osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym, nawet jeżeli jest to osoba jej bliska, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Stwierdzenie w sposób nie budzący wątpliwości braku takiej możliwości po stronie małżonka osoby wymagającej opieki znosi negatywną przesłankę przyznania świadczenia o jakiej mowa w powyższym przepisie, równoznaczną w skutkach ze stwierdzeniem posiadania przez tego małżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro bowiem daną osobę obiektywnie cechuje brak zdolności do samodzielnej egzystencji - rozumianej zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.) jako naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację - tym bardziej świadczy to o braku zdolności do sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Reasumując WSA uznał, że wywiedziona w rozpoznawanej sprawie przez SKO oraz Wójta odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia oparta została na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., pozostającej w związku z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Skargę kasacyjną do powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępwoaniuprzed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: k.p.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zachodzi potrzeba oceny możliwości sprawowania opieki przez małżonkę J.R. - W.R. na podstawie dokumentacji medycznej oraz wszelkich innych okoliczności wskazujących na obiektywny brak możliwości zapewnienia przez nią niezbędnej opieki swojemu mężowi, w sytuacji gdy takie ustalenia faktyczne nie mogą mieć miejsca z uwagi na brak znaczenia prawnego tego zagadnienia w kontrolowanej sprawie - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a;
- naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 roku poz. 111) poprzez uznanie, iż wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. okoliczność, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a limine nie przesądza o odmowie przyznania świadczenia innym osobom zobowiązanym do alimentacji. - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a.
Kolegium wniosło o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 29 października 2021 roku znak: SK0.405.ŚR.2349.1204.2021; ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;
- zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.
Ponadto oświadczyło, iż zrzekam się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż pierwszym zobowiązanym do sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą tj. J.R. winna być jego małżonka — W.R., chyba że legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takiego orzeczenia jednak skarżący D.R. do akt sprawy nie przedstawił, a akta sprawy potwierdzają, że współmałżonka osoby niepełnosprawnej go nie posiada, pomimo starań o jego uzyskanie. Zauważono, iż organy zobligowane są stanem prawnym a nie stanem faktycznym w zakresie stanu zdrowia W.R. Stan prawny jest natomiast taki, iż tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zwalnia ją z obowiązku świadczenia tej opieki w pierwszej kolejności, przed innymi osobami. Ta bezsporna okoliczność oraz to, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ("k.r.o."), obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 S 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o., wpływają wprost na ocenę prawną kontrolowanej sprawy. Z unormowaniami tymi koresponduje art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym przepisy te, w konfrontacji z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania.
Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i zdaniem autora skargi kasacyjnej nie należy go uzupełniać.
Dalej zauważono, iż z literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że zawarcie związku małżeńskiego nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych (także dzieci). Jedynie gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 oraz 1a u.ś.r. Zaznaczono, iż oczekiwanie żeby organy administracyjne nie żądały orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności tylko stan zdrowia ustalałyby same, znacznie wykracza poza ramy wykładni i jest sprzeczne z celem ustawy. W świetle obowiązujących przepisów prawa ustalenie niepełnosprawności i jego stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności i tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania stopnia niepełnosprawności. Tym samym wskazane przez Sąd niewyjaśnienie przez organ okoliczności dotyczących stanu zdrowia W.R. nie będą miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie mogą wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Kolegium wskazało, że regulacja zamieszczona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi wyjątek od zasady zagwarantowania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia czy rehabilitacji. Zgodnie z regułami wykładni jako lex specialis, nie może być poddawana interpretacji poszerzającej. Poszukiwanie zatem innych niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności przypadków, usprawiedliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego krewnemu niepełnosprawnego w miejsce jego żony, nawet jeśli nie sprawuje ona faktycznie opieki nad mężem, nie jest prawnie dopuszczalne.
Na zakończenie zauważono, że w świetle art. 6 k.p.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ani organy administracji publicznej, ani kontrolujące ich działalność sądy administracyjne, nie mogą rozstrzygać o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego w oparciu o zasady słuszności czy względy wynikające z zasad współżycia społecznego. Jako że współmałżonek osoby niepełnosprawnej żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to już z tego względu nie można prawa do przedmiotowego świadczenia wywodzić z innych zdarzeń i sytuacji, a tym bardziej z innych ustaw, aniżeli ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęcie odmiennego poglądu w rozpatrywanej sprawie oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Gdyby bowiem ustawodawca, mając na względzie rozwiązanie systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru prawa do tego świadczenia przez wszystkie osoby zobowiązane do obowiązku alimentacyjnego bez zachowania stopnia pokrewieństwa tych osób, dałby temu niewątpliwie wyraz w zapisie ustawowym.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W rozpoznanej sprawie SKO zarzuty skargi oparło zarówno na zarzucenie naruszenia prawa materialnego jaki i procesowego. Z uwagi, iż zarzucone naruszenie przepisów postępowania jest konsekwencją dokonania przez WSA błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny swoje rozważania rozpoczął do odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust.1 u.ś.r.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie okoliczności faktycznych zbliżonych do tych występujących w niniejszej sprawie, na tle wykładni art. 17 u.ś.r. ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy nie są małżonkiem osoby niepełnosprawnej. Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - taki pogląd w niniejszej sprawie prezentuje SKO w Tarnobrzegu.
Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez małżonka nie jest konieczne, jeżeli osoba ta z przyczyn obiektywnych nie może realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Pogląd taki w rozpatrywanej sprawie wraził Sąd I instancji.
Stosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny (NSA) z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22 (dostępna na: orzeczenia.nsa.gov.pl), w której zajęto stanowisko, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W uzasadnieniu tej uchwały NSA w pierwszej kolejności zauważył, iż wprowadzenie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nastąpiło z dniem 14 października 2011 r. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji. W ocenie NSA nie budzi wątpliwości, iż dokonana w 2011 r. zmiana treści art 15 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. W konsekwencji ustawodawca potwierdził dotychczasowe stanowisko judykatury, na jakich zasadach inne osoby zobowiązane do alimentacji osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, jedną z nich jest warunek legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dalej NSA zauważył, iż język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. NSA wskazał, iż skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. NSA zauważył, iż w przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważył rownież względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej - również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, iż w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Podkreślono też, iż rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i koniecznością poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. NSA stwierdził, iż wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Według NSA limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przytoczone w powołanej wyżej uchwale. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w myśl art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy po za sporem pozostaje, iż W.R. - matka skarżącego, a żona jego niepełnosprawnego ojca – J.R. w dacie orzekania przez organy obu instancji nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym wobec jednoznacznej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., skarżący, mimo sprawowanej opieki nad J.R., nie był uprawniony do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
W świetle powołanej wyżej uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/22, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art 17 ust.1 u.ś.r. okazał się zatem zasadny.
Okoliczności podeszłego wieku i złego stanu zdrowia żony ojca D.R., nie uzasadniają przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy ze znajdującego się w aktach administracyjnych dokumentacji w tym orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 2 lipca 2020 r. nie wynika, że jest ona osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W konsekwencji, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób dokładny i wyczerpujący - organy wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. - okazał się być zasadny. W świetle wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynikającej z ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 i podzielonej przez skład orzekający, nie można postawić Kolegium zarzutu zaniechania ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy, czy też dokonania wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że decyzje organów obu instancji odmawiające przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia były prawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji - uznając, skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od D.R. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ SKO, które ją wniosło, zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.