Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1686/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] października 2015 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie tegoż Kolegium z [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Postanowieniami tymi Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Sędziszowa Małopolskiego z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zasiłku dla opiekuna.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z [...] maja 2014 r., M. L. wystąpiła do Burmistrza Sędziszowa Małopolskiego o przyznanie zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. i od 15 maja 2014 r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] – po uprzednim uchyleniu postanowienia z [...] czerwca 2014 r. – Burmistrz zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie, wyjaśniając: Zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których osoba ubiegająca się o ten zasiłek miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Aktualnie prawo do zasiłku dla opiekuna jest uzależnione od ustalenia czy od 1 lipca 2013 r. do nadal przysługuje M. L. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a wiadomo, że za okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. zasiłek specjalny opiekuńczy M. L. przysługuje, zatem nie przysługuje za ten okres zasiłek dla opiekuna, natomiast istotna jest sprawa zasiłku od 1 lipca 2013 r. do 30 października 2013 r. ponieważ toczy się postępowanie w sprawie z zasiłku specjalnego (skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu w Rzeszowie w sprawie decyzji odmawiającej przyznania tego zasiłku).
M. L. wniosła, [...] kwietnia 2015 r. zażalenie na postanowienie z [...] kwietnia 2015 r., zaś [...] maja 2015 r. złożyła wniosek o stwierdzenie jego nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2015 r., zaś wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnęło postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w I instancji i z [...] października 2015 r. nr [...] w II instancji, odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Kolegium, po omówieniu zasad stwierdzenia nieważności orzeczeń i przepisów dotyczących ustalenia i wypłaty zasiłków dla opiekuna, wyjaśniło, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania, bowiem nie jest zakończone rozstrzygnięcie w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r., co ma wpływ na prawo do zasiłku dla opiekuna za ten sam okres.
Oddalając skargę M. L., Wojewódzki Sąd podkreślił, że Samorządowe Kolegium zasadnie uznało, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania, gdyż kwestia specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 lipca 2013 r. nie została ostatecznie rozstrzygnięta, a za ten sam okres nie przysługują oba zasiłki, jak wynika z art. 2 ust. 5 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Reprezentowana przez radcę prawnego, M. L. wniosła skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazana sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ew. po uchyleniu wyroku uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach i zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
- a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "p.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 1 i art. 156 oraz art. 158 w zw. z art. 126 k.p.a. przez akceptację pominięcia przez Kolegium, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności (a zatem i przedmiotem postępowania nieważnościowego) na datę orzekania przez Kolegium w II instancji nieważnościowej powinno być postanowienie II instancji wydane na podstawie art. 138 k.p.a., nie zaś postanowienie organu I instancji;
- b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 110, art. 138 § 2 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuprawnione pominięcie, że Burmistrz (a następnie Kolegium) oceniając dopuszczalność zawieszenia postępowania byli związani już ostatecznym kasatoryjnym postanowieniem Kolegium, zawierającym ocenę prawną wskazującą na niedopuszczalność zawieszenia postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Jak wskazano wyżej, Naczelny Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, zatem rozpatruje czy w sprawie nie zostały naruszone przepisy wskazane w podstawach skargi. Jednak z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, iż jednym z zasadniczych elementów tej skargi jest przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie, toteż podstawy i ich uzasadnienie należy traktować jako całość, a o ile przepis, który, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, został naruszony nie został wskazany w podstawach, a znalazł się w uzasadnieniu, należy wziąć go pod uwagę.
W skardze kasacyjnej M. L. w uzasadnieniu został podany jako naruszony art. 141 p.p.s.a. z uwagi na to, iż Wojewódzki Sąd w istocie nie wyjaśnił co legło u podstaw oddalenia tej skargi. Z zarzutem tym należy się zgodzić: § 4 art. 141 p.p.s.a. obliguje sąd, aby w uzasadnieniu zawarł m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wyjaśnienia tego jednak brak. Wojewódzki Sąd w tej części uzasadnienia, która właśnie powody rozstrzygnięcia wyjaśnia, a więc w części rozważań zupełnie nie wskazał dlaczego uznał odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania za zgodną z prawem. Już to była wystarczająca przyczyna uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem rozstrzygnięcie z takim brakiem nie poddaje się kontroli. Jednak art. 188 p.p.s.a. daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uprawnienie do rozpoznania skargi, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeśli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, a sprawa jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd miał podstawy do rozpoznania skargi M. L. na postanowienia w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania.
Podstawę zawieszenia postępowania, wszczętego wnioskiem M. L. o przyznanie zasiłku dla opiekuna, stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne wynikło na tle art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567), "ustawa". Stanowi on, że zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pieniężnego lub na osobę wymagającą opieki innej osoby zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ M. L. wystąpiła 26 maja 2014 r. o przyznanie zasiłku dla opiekuna, ale toczyło się postępowanie o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wszczęte wcześniej, gdyż wnioskiem z 20 października 2013 r. to, mające na uwadze ww. art. 2 ust. 5 ustawy, rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku dla opiekuna musiało być poprzedzone prawomocnym orzeczeniem w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż za te same okresy sprawowania opieki nad tą samą osobą nie mogły służyć dwa różne świadczenia.
Jednak, jak wynika z postanowienia Burmistrza Sędziszowa Małopolskiego z [...] kwietnia 2015 r., stwierdzenia nieważności którego domagała się M. L., organ zawieszając postępowanie w sprawie zasiłku dla opiekuna stwierdził, że za okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. M. L. został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy (sam bowiem świadczenie to przyznał na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie). Skoro M. L. domagała się zasiłku dla opiekuna od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. i od 15 maja 2014 r., a kwestia specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. została rozstrzygnięta to nie było powodu do zawieszenia postępowania w sprawie zasiłku dla opiekuna za ten okres. Kwestia bowiem, o której mowa w art. 2 ust. 5 ustawy była rozstrzygnięta, gdyż znany być okres za który M. L. miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Nie było zatem żadnego zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależało rozpatrzenie wniosku za okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. Zawieszenie postępowania za ten okres nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 5 ustawy. Co za tym idzie odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania w tej części naruszała prawo.
Jednak postanowienia nadzorcze dotknięte są także i inną wadą.
M. L. wniosła zażalenie na postanowienie Burmistrza z [...] kwietnia 2015 r. o zawieszeniu postępowania, a także, w terminie późniejszym, ale jeszcze przed rozstrzygnięciem zażalenia, złożyła wniosek o stwierdzenie jego nieważności. We wniosku tym wyraźnie zaznaczyła, że złożyła zażalenie, ale domaga się przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Samorządowe Kolegium, postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Sędziszowa Małopolskiego z [...] kwietnia 2015 r., a następnie [...] lipca 2015 r. wszczęło co do niego postępowanie nadzorcze, zakończone postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. i [...] października 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności tego postępowania. Postępowanie nadzorcze w stosunku do postanowienia pierwszoinstancyjnego o zawieszeniu postępowania zostało zatem wszczęte już po zakończeniu ostatecznym kwestii tego zawieszenia, toczyło się zatem w sprawie już rozstrzygniętej orzeczeniem ostatecznym, a orzeczenie które w nim zapadło dotyczy sprawy już ostatecznie rozstrzygniętej.
Kwestia bowiem legalności postanowienia z [...] kwietnia 2015 r. została rozstrzygnięta ostatecznie postanowieniem z 5 czerwca 2015 r. i bez wyeliminowania tego orzeczenia nie można było prowadzić kolejnego postępowania. Rozstrzygnięcia nadzorcze zostały zatem wydane w sprawie już poprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, a co za tym idzie są dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Oddalenie skargi na postanowienia sprzeczne z prawem naruszało art. 151 p.p.s.a.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.