Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], orzekł o zatrzymaniu S. K. prawa jazdy kat. A, B i wezwał do bezzwłocznego zwrotu dokumentu. Podstawą rozstrzygnięcia było niedostarczenie przez S. K. wyników badań lekarskich, wynikających z obowiązku nałożonego na niego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2014 r. o skierowaniu na badania lekarskie w związku z uzyskaniem informacji o zastrzeżeniach mogących powodować niezdolność do kierowania pojazdami.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, iż zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami starosta, a w niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy, wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Prezydent decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. skierował S. K. na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W decyzji wskazano, iż na ww. badanie lekarskie "należy zgłosić się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w W. [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu". Powyższą decyzję S. K. odebrał 29 maja 2014 r.
Kolegium stwierdziło, iż skarżący nie wypełnił obowiązku, tj. nie przedstawił w trzymiesięcznym terminie (do 29 sierpnia 2014 r.) orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, a zatem zaistniały podstawy do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. K.. W uzasadnieniu wskazał, iż przeszedł wszystkie zalecone przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy badania lekarskie i jedynie lekarz psychiatra stwierdził, że trzeba zaczekać aż wypowie się w tej sprawie sąd. Z uwagi na to, że prokuratura wystąpiła o cofnięcie prawa jazdy ze względu na stan zdrowia psychicznego, a sprawa ([...],[...]) nie jest zakończona ze względu na nieprawidłowości dotyczące m.in wydanej opinii biegłego psychiatry, całe postępowanie w tej sprawie nie zostało jeszcze zakończone. W związku z powyższym psychiatra z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy nie może wydać decyzji, ponieważ sprawa nie jest jeszcze uregulowana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami. Z przepisu tego wynika, że fakt niepoddania się przez kierowcę badaniom lekarskim lub ich nieprzedstawienie w zakreślonym terminie w oparciu o wydaną decyzję o skierowaniu na takie badania, zobowiązuje organ do podjęcia kolejnego kroku polegającego na zatrzymaniu prawa jazdy, przy czym nie jest to decyzja uznaniowa zależna od woli organu, gdyż organ jest związany ww. przepisem ustawy o kierujących pojazdami.
Taki przypadek zaistniał w odniesieniu do skarżącego, który prawomocną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] maja 2014 r. został skierowany na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych uprawnień kategorii A, B. Stosownie do art. 101 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, osoba skierowana na badanie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 (co do której istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia), jest obowiązana do: poddania się badaniu w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu (pkt 1), przedstawienia staroście odpowiedniego orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu (2).
Obowiązkowi temu S. K. nie uczynił jednak zadość i nie przedstawił w terminie 3 miesięcy (do dnia 29 sierpnia 2014 r.) orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Nieprzedstawienie przedmiotowego orzeczenia lekarskiego w ustalonym terminie stanowi zatem niezbędny i wystarczający warunek wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Sąd I instancji wskazał, że argumentacja zawarta w skardze, iż postępowanie nie zostało jeszcze zakończone, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W przypadku uzyskania przez skarżącego orzeczenia o braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, a więc po ustaniu przyczyny zatrzymania prawa jazdy, będzie możliwy jego zwrot, w oparciu o dyspozycję art. 102 ust. 2 ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Wyrokowi zarzucono:
- - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji w całości pomimo naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 102 ust. 1 pkt 3a), art. 101 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami oraz naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez nieodniesienie się do stanu faktycznego, przede wszystkim okoliczności, iż skarżący wypełnił nałożone na niego ustawowo obowiązki, stawił się na badanie, na które został skierowany, a brak przedłożenia opinii lekarskiej wynikał z faktu jej niewydania przez lekarza psychiatrę.
- - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
- 1. art. 102 ust. 1 pkt 3 a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię, polegające na nieprawidłowym stwierdzeniu, iż przepis ten nie ma charakteru uznaniowego, a organ jest obowiązany wydać decyzję obligatoryjnie w każdym przypadku, a także poprzez nieuwzględnienie faktu, że termin określony w tym przepisie jest terminem prawa materialnego i jego upływ nie oznacza konieczności wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w każdym przypadku;
- 2. art. 101 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż S. K. poddał się badaniom, co do których został zobowiązany, jednakże z przyczyn od niego niezależnych nie mógł przedstawić stosownego orzeczenia lekarskiego;
- 3. art. 99 ust. 1 pkt 2b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym stwierdzeniu, iż w przedmiotowej sprawie istniała podstawa do skierowania skarżącego na badania oraz w konsekwencji wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy pomimo nieprzeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie.
Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego w pierwszej kolejności za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 600 ze zm.), "ustawa". Przepis ten określa sytuacje, w których starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy m.in. na badania lekarskie, przewidując w punkcie 2b przesłankę w postaci istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Skarżący podniósł w skardze kasacyjnej, że w sprawie nie istniała podstawa do skierowania go na badania, jednak nie to było przedmiotem niniejszej sprawy.
Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Kwestia skierowania na badania lekarskie została już prawomocnie rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., od której skarżący się nie odwołał. Wprawdzie ww. decyzja wchodzi w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej decyzji z dnia [...] października 2014 r. o zatrzymaniu prawa jazdy, jednakże są to odrębne sprawy administracyjne, rozstrzygane odrębnymi orzeczeniami. Dlatego też za niedopuszczalne należy uznać badanie zasadności wydania decyzji o skierowaniu na badania w niniejszej sprawie. Jej wzruszenie możliwe jest dopiero w stosownym postępowaniu nadzwyczajnym. Tym samym powyższy zarzut należało uznać za bezzasadny, bowiem organ w sprawie w istocie nie zastosował tego przepisu.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 102 ust. 1 pkt 3 a) ustawy, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust.
2. Ten ostatni przepis stanowi, że uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie. Wbrew zarzutom skarżącego, już z literalnego brzmienia art. 102 ust. 1 pkt 3 a) ustawy wynika, że starosta jest zobligowany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w każdym przypadku nieprzedstawienia w wymaganym terminie stosownego orzeczenia lekarskiego. Termin ten ma charakter materialny, bowiem od jego dochowania zależą dalsze skutki przewidziane w ustawie, zaś w razie jego uchybienia obliguje on organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Jedynym działaniem, które organ musiał podjąć przed wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, było sprawdzenie, czy decyzja o skierowaniu na badania była ostateczna oraz czy zobowiązany do tego podmiot wykonał nałożony na niego obowiązek. Ponieważ w niniejszej sprawie decyzja o skierowaniu na badania jest prawomocna, a z akt sprawy wynika, że w ustawowym terminie skarżący nie przedstawił orzeczenia lekarskiego, to organ nie mógł orzec inaczej niż o zatrzymaniu mu prawa jazdy.
Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, którego niewłaściwe zastosowanie także zarzucił skarżący, osoba skierowana na badanie jest obowiązana do poddania się badaniu w terminie miesiąca od dnia doręczenia jej decyzji o skierowaniu oraz do przedstawienia staroście odpowiedniego orzeczenia lekarskiego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia powyższej decyzji. Jednocześnie przepis ten nie uzależnia skutku w postaci zatrzymania prawa jazdy od przyczyny uchybienia terminu. Nie ma zatem znaczenia w sprawie, że skarżący poddał się badaniom, na które został skierowany, aczkolwiek nie mógł z przyczyn od niego niezależnych przedstawić orzeczenia w terminie. Tak jak już wyżej wskazano, termin ten ma charakter materialny, a więc jego niedochowanie musiało skutkować wydaniem przez organ decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Z uwagi na to, że zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego okazały się bezzasadne, za nietrafny należało też uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na braku uchylenia decyzji, mimo naruszeń prawa materialnego. Skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a.
Oceniając zarzut naruszenia powyższych przepisów wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił stan wyjaśnienia sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ jest zobowiązany zebrać takie dowody, które są istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego mającej zastosowanie w sprawie. Wbrew odmiennym w tym względzie twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie można organom rozpoznającym sprawę postawić zarzutu naruszenia powyższych reguł postępowania administracyjnego, bowiem prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w kontekście art. 101 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 102 ust. 1 pkt 3 a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do wypełnienia przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków i stawienia się na badanie oraz, że brak przedłożenia opinii lekarskiej wynikał z faktu jej niewydania przez lekarza psychiatrę. Zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Z tych względów polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
W tej sytuacji skarga kasacyjna S. K. jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.