Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2005r., sygnatura akt II SA/Łd 343/05, oddalił skargę W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (zwanej dalej Skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...]., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...]., nr [...], którą ustalono dla Skarżącej opłatę adiacencką w wysokości 33.167,17 zł.
Sąd I instancji ustalił, że na terenie miasta Łodzi obowiązuje stawka procentowa opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością po podziale (uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr LIV/1225/01 z dnia 28 lutego 2001r.- Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2001r. nr 53, poz. 508).
Na wniosek Skarżącej oraz B. S.A., współwłaścicieli nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], Prezydent Miasta Łodzi dokonał podziału wyżej wymienionej działki decyzją z dnia [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 14 lutego 2003r. Następnie pismem z dnia 10 maja 2003r. Skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego jej podziałem.
Opłata, na wniosek Skarżącej, została rozłożona na 10 rat rocznych. Należność podlegała zabezpieczeniu poprzez złożenie do dyspozycji Urzędu Miasta Łodzi weksla in blanco z poręczeniem wekslowym wraz z odpowiednimi deklaracjami wystawcy i poręczyciela.
Od tej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji w celu ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że brak jest podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ wartość nieruchomości w wyniku dokonanego podziału jest niższa niż przed podziałem. Ponadto ustalenie wartości rynkowej nieruchomości w operacie szacunkowym nastąpiło na podstawie niewłaściwego materiału porównawczego oraz nieprawidłowo uznano, iż należność gminy podlega zabezpieczeniu przez złożenie weksla in blanco.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi. W uzasadnieniu wskazano, że ustalenie wartości rynkowej nieruchomości nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, przy zastosowaniu metody dopuszczonej prawem, tj. podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej. Podniesiono również, że operat nie nosi cech, które by go dyskwalifikowały - rzeczoznawca opisał wszystkie działki powstałe w wyniku podziału i odniósł się do ich cech i przeznaczenia. Ustosunkował się również w odrębnym piśmie do zgłoszonych przez Skarżącą spółkę zarzutów, uznając je za bezzasadne. Kolegium wskazało jednocześnie, iż znany jest powszechnie fakt, że duża nieruchomość ma mniejszą wartość niż ten sam grunt podzielony na mniejsze działki. Organ podkreślił, że Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 98a i art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (tj. Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że wartość działki po podziale zmniejszyła się, ponadto naruszono zasady rozkładania opłat na raty, a zabezpieczenie zostało błędnie dokonane. Skarżąca podkreśliła też swoją trudną sytuację finansową i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko, podkreślając jednocześnie, że sytuacja finansowa spółki leży poza przedmiotem prowadzonego postępowania.
W międzyczasie, decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta Łodzi uchylił własną decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w części dotyczącej formy jej płatności wobec Skarżącej i orzekł, że opłata powinna zostać uregulowana jednorazowo w wymierzonej wysokości, z uwagi na to, że Spółka nie spełniła warunku zabezpieczenia należnej kwoty w sposób wskazany w decyzji z dnia [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi jest prawidłowa. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej oparły swoje ustalenia na opinii rzeczoznawcy majątkowego, która nie została skutecznie podważona. Twierdzenia Skarżącej, co do niższej wartości nieruchomości po podziale nie zostały poparte żadnymi dowodami. Ponadto Spółka sama sobie przeczy, przyznając, że nie znalazła nabywcy, który chciałby kupić cały grunt, ponieważ działka nie była atrakcyjna z punktu widzenia prowadzenia działalności gospodarczej.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego formy płatności ustalonej opłaty adiacenckiej, Sąd stwierdził, że decyzja w tej części stała się ostateczna, gdyż forma płatności nie została przez Spółkę zaskarżona, i tym samym wszelkie zarzuty stały się bezprzedmiotowe. Z tego względu Sąd uznał, że organ dokonał poprawnej wykładni prawa oraz przytoczył argumentację zasługującą na uwzględnienie, a skarga, jako bezzasadna, powinna zostać oddalona.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniosła spółka W., zarzucając naruszenie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię. Skarżąca podniosła, że wartość nieruchomości po podziale zmniejszyła się, a opłatę adiacencką można ustalić tylko w przypadku wzrostu wartości podzielonej nieruchomości. Zastrzeżenia do opinii rzeczoznawcy majątkowego Spółka składała już w postępowaniu przed organem administracyjnym, ale nie zostały one uwzględnione. Ponadto Skarżąca nie została poinformowana przez organy administracji państwowej w czasie trwania postępowania administracyjnego o możliwości przedstawienia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, co pozbawiło ją możliwości obrony swych praw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Artykuł 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Właściciel podzielonej nieruchomości będzie więc zobowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej ustalonej przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki:
- - w wyniku podziału wzrosła wartość nieruchomości,
- - rada gminy podjęła uchwałę ustalającą procentową wysokość stawki opłaty adiacenckiej,
- - nie minął okres 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale stało się prawomocne.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami należało uznać za bezpodstawny.
W niniejszej sprawie z wnioskiem o podział nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] wystąpili jej właściciele. Decyzja o podziale stała się ostateczna w dniu 14 lutego 2003r. Dokonany podział przedmiotowej nieruchomości, pozwolił organowi administracyjnemu na uruchomienie procedury ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżąca o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem, powiadomiona została pismem z dnia 10 maja 2003r. Operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Urzędu Miasta Łodzi w trakcie postępowania administracyjnego, potwierdził wzrost wartości podzielonej nieruchomości.
Ponadto na terenie miasta Łodzi, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2001r., obowiązywała procentowa stawka opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością po podziale (uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr LIV/1225/01.- Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2001r. nr 53, poz. 508).
Należy więc uznać, że w trakcie postępowania administracyjnego spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające organowi na ustalenie opłaty adiacenckiej.
Skarżąca, chociaż zakwestionowała ustalenia rzeczoznawcy majątkowego, dotyczące wzrostu wartości podzielonej nieruchomości, jednak nie przedstawiła wystarczających dowodów, pozwalających na podważenie twierdzeń zawartych w złożonej przez rzeczoznawcę opinii.
Natomiast biegły ustosunkował się do zgłoszonych zarzutów, stwierdzając jednocześnie, że po przeprowadzonej analizie transakcji dotyczących nieruchomości o dużych powierzchniach, brak jest przesłanek do korekty wartości określonych w złożonym operacie szacunkowym.
Sąd I instancji, badając zarzuty Skarżącej dotyczące operatu uznał opinię za wiarygodną. W uzasadnieniu wskazano, że operat został sporządzony w sposób jasny i zgodny z regułami szacowania wartości nieruchomości. Również samą wartości gruntu, przedstawioną w operacie uznał za prawidłową, podkreślając, że wszystkie działki powstałe po podziale zostały scharakteryzowane przez rzeczoznawcę. Ponadto biegły dokonał wyceny, biorąc pod uwagę rynek lokalny i porównując transakcje kupna-sprzedaży podobnych nieruchomości zrealizowane na tym rynku w latach 2002-2003. Równocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Spółka dokonując podziału nieruchomości na działki budowlane z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe z funkcją usługową, mogła uzyskać lepszą cenę niż sprzedając działkę w całości, gdyż jak sama wskazała, nie znalazła nabywcy na sprzedaż całej nieruchomości, gdyż była ona mało atrakcyjna z punktu widzenia prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego twierdzenia Skarżącej, że wartość gruntu po podziale zmniejszyła się, Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawioną argumentację.
Ponadto twierdzenie skargi kasacyjnej, że Skarżąca w postępowaniu administracyjnym pozbawiona została możliwości obrony swych praw, ponieważ nie została pouczona przez organ o możliwości przedstawienia operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę, jest również bezpodstawne.
Nałożony na organ administracyjny przepisem art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek należytego oraz wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa, które zakłada wskazanie określonego sposobu postępowania w konkretnej sprawie, np. poprzez instruowanie w przedmiocie wyboru środków dowodowych.
Obowiązek informowania stron toczącego się postępowania zakłada natomiast wymóg obiektywności. (por. wyrok NSA z dnia 27.03.1998r. w sprawie I SA/Łd 489/98, Lex nr 32776 oraz wyrok NSA z 27.08.1997r., w sprawie III SA 66/96, Lex nr 30854).
Spółka - jak wynika z akt sprawy - na każdym etapie postępowania miała możliwość uczestniczenia w toczącym się postępowaniu oraz była informowana o przysługujących jej uprawnieniach. Składane przez Skarżącą zastrzeżenia do opinii rzeczoznawcy majątkowego zostały przedstawione przez organ administracyjny biegłemu do analizy. Fakt, że podniesione zarzuty nie zostały uwzględnione, nie oznacza, że organ miał obowiązek poinformować stronę o innych ewentualnych sposobach dowodzenia swych racji. Trudno uznać tę okoliczność za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.