Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 896/06 oddalił skargę L. W. i L. W., wniesioną na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. po rozpoznaniu odwołania L. W. i L. W. od decyzji Prezydenta m. [...] W. nr [...] z dnia [...] znak [...], odmawiającej wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów KEM Nr [...] w obrębie [...], polegającej na połączeniu w jedną działką ewidencyjną działek ewidencyjnych o nr [...],[...] i [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznając wniosek L. W. o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż nie może on być załatwiony pozytywnie, bowiem działek o nr [...],[...] i [...] nie można połączyć w jedną działkę ewidencyjną, gdyż nie spełniają obowiązującego kryterium działki ewidencyjnej, tj. nie stanowią ciągłego obszaru gruntu o jednorodnym stanie prawnym. W ocenie organu niezasadne jest powoływanie się przez wnioskodawczynię na decyzję Wojewody W. z dnia [...] maja 1991 r., w której stwierdzono nieważność aktu własności ziemi z dnia 14 sierpnia 1976 r. wydanego na rzecz J. P. dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...] o pow. [...] m2. Wojewoda wskazał, że południowa część działki nr [...], odpowiadająca działce nr [...] o pow. [...] m2 była użytkowana w dniu 4 listopada 1971 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) nie przez J. P., a przez L. W.. Z uwagi zatem na to, że część pozostająca w dniu 4 listopada 1971 r. w faktycznym użytkowaniu J. P., była mniejsza od powierzchni 2000 m2, nie mogła podlegać uwłaszczeniu na podstawie ustawy z dnia 4 listopada 1971 r. Decyzja ta stanowiła podstawę do wystąpienia do sądu wieczystoksięgowego o wykreślenie J. P. jako właściciela działki nr [...]. Wydane w tym przedmiocie postanowienie Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia [...] stycznia 1997 r., sygn. akt [...], stanowiło z kolei podstawę do wykreślenia dotychczasowego właściciela działki nr [...] z rejestru gruntów, a podział działki nr [...] na działki nr [...] (odpowiadającej tej części działki dawnej działki nr [...], która w dniu 4 listopada 1971 r. pozostawała w użytkowaniu L. W.) i [...] stwarzało możliwość uregulowania przez samych zainteresowanych sprawy tytułu własności do tych działek. Podziałowi uległa także sąsiadująca z dawną działką nr [...] działka nr [...] (działki o nr [...] i [...]). Działka nr [...] o pow. [...] m2 objęta została postanowieniem Sądu Rejonowego dla m. [...] W. Wydział IV Cywilny z dnia [...] czerwca 1998 r., sygn. akt [...], stwierdzającym nabycie własności działki w drodze zasiedzenia przez H. S.. Dla działki nr [...] została założona KW Nr [...]. Pozostała część działki nr [...], tj. działka nr [...] została wpisana w pozycji rejestrowej [...]. tej samej co działka [...], jako część nieruchomości "K. nr [...] wsi O. W." Zd.2065-cz. jako własność 51 osób - w tym także wnioskodawczyni.
W ocenie organu decyzja Wojewody nie może stanowić podstawy do połączenia działek o nr [...],[...] i [...], albowiem koryguje ona jedynie ustalenia faktyczne poczynione w odniesieniu do dawnej działki nr [...] na użytek ustawy z dnia 26 października 1971 r. Nie przesądza natomiast tego, że odwołująca stała się właścicielem wszystkich działek wskazanych we wniosku o połączenie. Ewidencja gruntów i budynków nie może tworzyć a wyłącznie odzwierciedlać stany prawne i faktyczne gruntów, budynków i lokali ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Poprzez żądanie wpisu w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością, w sytuacji, w której prawa te, czy uprawnienia nie wynikają w sposób oczywisty z dokumentów.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. i L. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy administracji słusznie uznały, że w świetle § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) działkę ewidencyjną może stanowić wyłącznie ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, o ile jest jednorodny pod wzglądem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Z przepisu tego wynika, że w jedną działkę można połączyć wyłącznie działki jednorodne fizycznie i prawnie. Sąd stwierdził, że działki objęte wnioskiem skarżącej, sąsiadujące ze sobą, stanowią ciągły obszar gruntu (są jednorodne fizycznie), ale nie są jednorodne pod względem prawnym.
Obszar gruntu jednorodny pod względem prawnym to obszar gruntów stanowiących przedmiot prawa własności tej samej osoby (współwłasności tych samych osób). Każda z łączonych działek musi mieć tego samego właściciela (tych samych współwłaścicieli). W niniejszej sprawie każda z działek objętych wnioskiem powinna być przedmiotem własności skarżącej, ewentualnie każda z nich powinna być przedmiotem współwłasności skarżącej i innych osób (w takim przypadku każda łączona działka powinna mieć identyczną strukturę współwłasności). Jednakże przesłanka ta w sprawie nie zaistniała, gdyż działki o nr [...] i [...] stanowią współwłasność 51 osób, w tym skarżącej, które rozdziela działka nr [...], o pow. [...] m2, należąca na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego do H. S.. Dla działki nr [...] została założona Księga Wieczysta KW Nr [...]. Powyższe w ocenie Sądu stanowi przeszkodę do połączenia działek objętych wnioskiem. W tej sytuacji nie ma decydującego znaczenia, czy działki o nr [...] i [...] stanowią wyłącznie własność skarżącej, czy też współwłasność wielu osób. Nawet zakończenie przed sądem powszechnym postępowania o zniesienie współwłasności nie wpłynie bowiem na status prawny działki nabytej przez H. S..
Sąd podniósł, że do spełnienia żądania skarżącej nie upoważnia sam fakt stwierdzenia nieważności aktu uwłaszczającego J. P., na podstawie którego nabył on własność działki nr [...] o pow. [...] m2. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności tego aktu ustalono jednak, że w dniu wejścia w życie ustawy J. P. władał gruntem o pow. mniejszej niż 2000 m2, a zatem gruntem nie podlegającym uwłaszczeniu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że różnica pomiędzy ustaleniami powierzchni działki nr [...], poczynionymi przy wydawaniu aktu, a ustaleniami poczynionymi w postępowaniu nieważnościowym wzięła się stąd, iż przy uwłaszczaniu J. P. działką nr [...] wzięto pod uwagę także jej południową część (obecnie działka nr [...]) o pow. [...] m2. Jest to uchybienie, bowiem w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. grunt ten znajdował się we władaniu nie J. P. a skarżącej. Uwłaszczenie nastąpiło zatem w sytuacji, w której nie były spełnione warunki do jego dokonania, stąd akt własności ziemi, obciążony rażącym naruszeniem prawa, został wyeliminowany z obrotu prawnego. W następstwie powyższego niezgodnie z prawem uwłaszczony J. P. został wykreślony przez sąd powszechny z księgi wieczystej działki nr [...] jako jej właściciel.
Ponadto Sąd podkreślił, że decyzja Wojewody przesądziła wyłącznie to, iż J. P. nie nabył prawa własności działki nr [...] w trybie przepisów uwłaszczeniowych oraz, że w dacie wejścia w życie ustawy uwłaszczeniowej część działki nr [...] była użytkowana przez skarżącą. Powyższa decyzja nie mogła natomiast przesądzić tego, kto jest właścicielem części działki nr [...], użytkowanej przez skarżącą. W ocenie Sądu stwierdzenie samego faktu użytkowania gruntu nie oznacza jeszcze, że z użytkowaniem tym związane jest prawo własności użytkownika. Decyzja Wojewody nie przesądziła, kto jest właścicielem pozostałych działek, których połączenia zażądała skarżąca. Tym samym nie dawała ona organom ewidencyjnym podstaw do formułowania wniosków odnośnie działek objętych wnioskiem o połączenie.
Sąd Wojewódzki wskazał, że w orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu (w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia oraz, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, publ. LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02, publ. LEX nr 156374).
Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich.
Zdaniem Sądu organ słusznie wskazał, że wykreślenie dotychczasowego właściciela działki nr [...] z księgi wieczystej tej nieruchomości i rejestru gruntów oraz wyodrębnienie działek o nr [...] i [...] stwarzało możliwość uregulowania przez zainteresowanych sprawy tytułu własności w postępowaniu sądowym. Do dnia orzekania przez organy ewidencyjne stan prawny działek objętych wnioskiem o połączenie nie został zunifikowany.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła L. W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, iż przedmiotowe działki stanowią ciągły obszar gruntu i dlatego spełnione zostały przesłanki § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków umożliwiające scalenie tych trzech działek. Powyższe stwarza więc możliwość do ujawnienia ich w operacie ewidencji gruntów jako jednej działki. Natomiast niezasadne jest stanowisko Sądu odnośnie okoliczności wskazujących, że działki te nie są jednorodne pod względem prawnym. Skarżąca wskazała, że działki nr [...] oraz [...] leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, co stanowi przesłankę umożliwiającą połączenie przedmiotowych działek w jedną działkę ewidencyjną. Natomiast działka [...] sąsiaduje z działką [...], (stanowiły one kiedyś jedną działkę ewidencyjną o nr [...]), co za tym idzie twierdzenia Sądu, że to działka [...] rozdziela te działki jest nietrafne. Ponadto treść § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że działki będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych wskazuje się jako odrębne działki ewidencyjne tylko w określonych w tym paragrafie przypadkach. W ocenie skarżącej wystąpiły zatem przesłanki do połączenia działek o nr [...],[...] oraz [...] w jedną działkę ewidencyjną, bowiem działki [...] oraz [...] znajdują się w jej władaniu, gdyż figuruje ona jako jedna ze wielu współwłaścicieli tych działek. Ponadto działka [...] znajduje się obecnie także we władaniu skarżącej, pomimo faktu, iż nie figuruje ona jako właściciel tej działki w urządzonej dla niej księdze wieczystej KW Nr [...].
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej oznacza, że możliwość i zakres kontroli kasacyjnej wyznaczona jest przez podstawy kasacyjne powołane w skardze. Podstawy kasacyjne określone zostały w art. 174 P.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie:
- naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchylenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się powołanie konkretnych przepisów prawa naruszonych przez Sąd administracyjny w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., wskazanie postaci naruszenia i jej uzasadnienie.
W razie powołania jako podstawy kasacyjnej skargi art. 174 pkt 2 P.p.s.a. konieczne też jest wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2004 r. OSK 421/04 Lex nr 146732, koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze na jedną z podstaw kasacji jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafy, ustępy) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny działając jako Sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.
Niewskazanie w skardze kasacyjnej żadnego z przepisów, którego naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie prawidłowości zaskarżonego orzeczenia.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem złożona skarga kasacyjna nie została oparta na żadnej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.
Jej autor nie zgadzając się z zaskarżonym wyrokiem nie wskazuje na poparcie swojego stanowiska żadnego przepisu prawa, który jego zdaniem został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.
Ogólnikowa, nieskonkretyzowana polemika za stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, która nie została ujęta w procesowe ramy przewidziane przez ustawodawcę w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 P.p.s.a., nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem jak powiedziano wcześniej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach podniesionych w niej zarzutów, a tych brak.
Niewskazanie w skardze kasacyjnej przepisów prawa naruszonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stanowi o takim braku formalnym skargi kasacyjnej, który czyni ją niedopuszczalną.
Dlatego na podstawie art. 189 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu na podstawie § 2 pkt 1 i 3, § 14 pkt 2 lit. b i § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).