Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1310/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.S., P.S., B.P., R.S. i M.S. (skarżący) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. M.S., P.S., A.S., R.S. i B.P. (wnioskodawcy) wystąpili o zwrot niewykorzystanej 1/3 części działek: nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...] przy ul. [...], które zostały wywłaszczone (nabyte) na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1970 r. nr Rep. A [...], zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości
Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku o zwrot nieruchomości odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel katastralnych: I. kat. [...] i I. kat. [...], b. dz. adm. [...], na rzecz: M.S., P.S., A.S., R.S. i B.P. oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako pozostała część działki nr [...] o pow. [...]ha, wszczęte na wniosek: M.S., P.S., A.S., R.S. i B.P.
W uzasadnieniu organ wskazał, że nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego i garażu dla Spółdzielni [...] w [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1969 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta [...]. Wyjaśnił, że obecna działka nr [...] o pow. [...] m2, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], objęta księgą wieczystą nr [...] stanowi własność Gminy Miejskiej [...]. Działka nr [...] o pow. [...] m2, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], objęta księgą wieczystą nr [...] stanowi własność Gminy Miejskiej [...], w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni [...].
Podkreślił, że na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia chyba, że spełnione są przesłanki z art. 229 u.g.n. Wskazał, że w przypadku spełnienia przesłanek z art. 229 u.g.n. bez znaczenia jest czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż w tej sytuacji przewidziane w art. 136 ust. 3 u.g.n. roszczenie nie przysługuje.
Organ wyjaśnił, iż umową użytkowania wieczystego zawartą w dniu [...] października 1970 r., w formie aktu notarialnego nr Rep. A[...], Skarb Państwa ustanowił na rzecz [...] Spółdzielni [...] w [...] prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości składającej się z parcel I. kat. [...] o pow. [...] m2 i I. kat. [...], o pow. [...] m2, b. dz. adm. [...] następnie postanowienie to ujawnione zostało w dniu [...] października 1970 r. w księdze wieczystej nr [...]. Zatem skoro objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, w rozumieniu przepisu art. 229 u.g.n., a prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych przed dniem 1 stycznia 1998 r., okoliczności tej nie można było pominąć rozważając kwestię zwrotu nieruchomości.
W związku z pismem z dnia [...] maja 2014 r., którym wnioskodawcy zmienili zakres wniosku ograniczając go jedynie do fragmentu spornej nieruchomości organ wskazał, że zwrot jedynie fragmentu działki nr [...] nie jest możliwy ze względu na to, iż ww. nieruchomość w całości stanowi przedmiot wykonywania prawa użytkowania wieczystego przez [...] Spółdzielnię [...] w [...].
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M.S., P.S., A.S., R.S. i B.P.. W odwołaniu wskazali, że wniosek dotyczył konkretnego fragmentu nieruchomości, więc wskazany fragment działki powinien być rozpatrywany jako odrębna nieruchomość, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczeniowy i ostatecznie winna być zwrócona wnioskodawcom. Wskazali również, że dochodziło do podziałów wywłaszczonych parcel katastralnych oraz że w stosunku do dwóch działek [...] i [...] została rozwiązana umowa wieczystego użytkowania z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia, tj. budowy budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w [...].
Rozpoznając odwołanie Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 roku, znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Wskazał, że sprawa zwrotu spornych nieruchomości była już przedmiotem rozpoznania przez organ II instancji i decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na błędnie ustalenie przez ten organ kręgu stron prowadzonego postępowania. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski ponownie uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z analogicznych przyczyn.
Odnosząc się zaś do zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji zarówno co do kręgu wnioskodawców - jako następców prawnych poprzednich właścicieli jak i w zakresie podziałów i aktualnego oznaczenia nieruchomości, której zwrotu domagają się wnioskodawcy. Wskazał, iż w przypadku przedmiotowej nieruchomości organ I instancji prawidłowo powołał się na przepis art. 229 u.g.n. i odmówił jej zwrotu na rzecz wnioskodawców.
Z rozstrzygnięciem Wojewody Małopolskiego nie zgodzili się P.S., A.S., B.P., R.S. i M.S.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 229 u.g.n.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że Wojewoda w postępowaniu dowodowym nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania w zakresie zmian właścicielskich spornych nieruchomości. Podnieśli, że w związku z komunalizacją przedmiotowej nieruchomości w 1994 r. nie jest możliwe zastosowanie art. 229 u.g.n.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że prawidłowo ustalony przez organy w niniejszej sprawie stan faktyczny uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie art. 229 u.g.n. Wskazując na utrwalone orzecznictwo Sąd I instancji podkreślił, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. i należy go rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Podkreślił, że w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi zatem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się P.S.. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do dowolnej oceny dowodów polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd I instancji (za organem administracji), iż doszło do obrotu przedmiotową nieruchomością jedynie w trybie cywilnoprawnym podczas gdy w 1994 roku doszło do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości co wyłącza stosowanie art. 229 u.g.n.;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę Sądu I instancji, iż organy administracji publicznej dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podczas gdy organy I i II instancji nie określiły precyzyjnie przedmiotu postępowania posługując się jedynie odręcznie sporządzonym szkicem przez wnioskodawców, a nadto nie przeprowadziły postępowania sprawdzającego czy w zakresie wskazanej nieruchomości, lub jej części, nie toczy się postępowanie zmierzające do rozwiązania umowy wieczystego użytkowania;
- - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- 1. art. 229 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż komunalizacja spornej nieruchomości stanowi jedno z cywilnoprawnych sposobów nabycia nieruchomości przez Gminę [...].
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie przedmiotowej skargi i orzeczenie o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz o uchyleniu w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że organy pominęły okoliczność komunalizacji mienia, do której doszło w 1994 r. Pominięcie wskazanej okoliczności stanowiło podstawę błędnego założenia, iż możliwe jest zastosowanie w niniejszej sprawie art. 229 u.g.n. Wskazano, że nabycie praw przez Gminę na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) wyłącza możliwość stosowania ochrony przewidzianej w art. 229 u.g.n.
Podkreślono, że postępowanie przeprowadzone przez organy obarczone jest brakami w zakresie postępowania dotyczące precyzyjnego wskazania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia kwestii postępowania dotyczącego rozwiązania umowy wieczystego użytkowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółdzielnia [...] z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika.
W uzasadnieniu uczestnik postępowania wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne a Sąd I instancji dokonał prawidłowej, kompleksowej i wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także prawidłowej oceny stanu faktycznego. Podniesiono, że okoliczność komunalizacji nieruchomości w 1994 r. jest irrelewantna dla oceny przez Sąd I instancji, jak również przez organy administracji w I i II instancji, czy w sprawie doszło do wystąpienia przesłanek określonych w art. 229 u.g.n., które wyłączają zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlegała oddaleniu.
Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, iż w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że doszło do obrotu przedmiotową nieruchomością jedynie w trybie cywilnoprawnym, podczas gdy w 1994 r. miała miejsce komunalizacja przedmiotowej nieruchomości stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Oceniając prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność ta, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, została uwzględniona w ustaleniach stanu faktycznego dokonanych przez organ administracji i znalazła akceptację Sądu I instancji.
Nie zasługuje na uwzględnienie także drugi z zarzutów dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy administracji dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podczas, gdy organy nie określiły precyzyjnie przedmiotu postępowania posługując się jedynie odręcznie sporządzonym szkicem przez wnioskodawców, a nadto nie przeprowadziły postępowania sprawdzającego czy nie toczy się postępowanie zmierzające do rozwiązania wieczystego użytkowania. O skuteczności zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak na czym konkretnie naruszenie wskazywanych przepisów postępowania miałoby polegać oraz jaki miałby być wpływ ich naruszenia na wynik sprawy, co czyni je zarzutami nieusprawiedliwionymi i nieskutecznymi.
Za nieoparty na usprawiedliwionych podstawach należy, uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 229 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że komunalizacja spornej nieruchomości stanowi jedno z cywilnoprawnych sposobów nabycia nieruchomości przez Gminę [...]. Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że ani organy administracji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prezentowały poglądu, że komunalizacja mienia jest sposobem nabycia nieruchomości, który skutkowałby zastosowaniem w sprawie art. 229 u.g.n.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że komunalizacja spornej nieruchomości nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawo użytkowania wieczystego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości powstało na podstawie umowy z dnia [...] października 1970 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni [...] w [...]. Użytkowanie wieczyste zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] października 1970 r. Komunalizacja mienia nie miała natomiast żadnego wpływu na treść umowy dotyczącej użytkowania wieczystego, albowiem użytkowanie wieczyste nadal przysługuje [...] Spółdzielni [...] w [...]. Użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na rzecz osoby trzeciej, to jest Spółdzielni [...] i prawo to zostało ujawnione przez dniem wejścia w życie u.g.n., co uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 229 u.g.n.
Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Wniosek [...] Spółdzielni [...] w [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony albowiem zgodnie z art. 204 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione odpowiednio przez organ lub skarżącego. [...] Spółdzielnia [...] w [...] nie występowała w sprawie jako organ, czy skarżący, a była jedynie uczestnikiem postępowania, co przesądzało o niezasadności złożonego przez nią wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.