Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 16/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciło:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art.
- 17. ust. 1 w zw. z 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej w skrócie "u.ś.r."), poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie), polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów przy zastosowaniu metod wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy opiekun ma już ustalone prawo do świadczenia emerytalnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, np. w przypadku uzyskania wcześniejszej emerytury na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 1989 r. Nr 28, poz. 149 ze zm.), gdy następnie składa wniosek o zawieszenie jej wypłaty, podczas gdy treść tych przepisów już przy zastosowaniu metod wykładni językowej jest jasna i nie daje podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od przyczyny przejścia opiekuna na emeryturę;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca istotne naruszenie norm prawa procesowego i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej organu drugiej instancji, jak i decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji niżej wymienionych przepisów postępowania:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ drugiej instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz wadliwie sformułował uzasadnienie decyzji, bowiem zaniechał ustalenia, jaka była podstawa przyznania świadczenia emerytalnego skarżącej i czy miało to związek z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, co zdaniem Sądu miałoby być tożsame ze spełnieniem przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, podczas gdy Kolegium nie kwestionowało spełnienia tej przesłanki, a literalne brzmienie art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie wymagają czynienia ustaleń z organem emerytalno-rentowym w zakresie podstawy przyznania emerytury, a jedynie w zakresie tego, czy strona ma ustalone prawo do emerytury;
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niedostateczne przedstawienie i wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia, o czym świadczy również wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia wyroku oraz brak zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wystarczających wskazań co do dalszego postępowania dla organu, co przejawia się w:
- - lakonicznym stwierdzeniu potrzeby ustalenia podstawy nabycia przez skarżącą emerytury w celu wykazania związku pomiędzy świadczeniem emerytalnym a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem i tym samym potwierdzenia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia (przesłanki pozytywnej), która nie była kwestionowana w decyzji;
- - na wskazaniu z jednej strony, że Sąd pierwszej instancji podziela stanowisko Kolegium co do "bezwzględnego wykluczenia możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku nabycia prawa do emerytury", podczas gdy z drugiej strony Sąd, w zależności od podstawy przyznania emerytury, dopuszcza w pewnych przypadkach przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która nabyła już prawo do emerytury, co więcej, uznając to za przesłankę pozytywną – rezygnację z zatrudnienia, a nie za przesłankę negatywną – ustalenie prawa do emerytury;
- - pominięcie w podstawie prawnej wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uchylenie decyzji jedynie w związku z naruszeniami prawa procesowego, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał odmiennej niż Kolegium wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a mimo to, uchylając decyzję, nie wskazał na naruszenie prawa materialnego;
- - pominięcie we wskazaniach dla organu co do dalszego postępowania potrzeby ustalenia tego, czy strona zrezygnowała z pobierania z emerytury i złożyła wniosek o jej zawieszenie, choć z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji aprobuje taką linię orzeczniczą sądów administracyjnych.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Ustanowiony z urzędu pełnomocnik I.D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.
Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się do zagadnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do emerytury. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Problem ten był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia: 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.
W ostatnim jednak czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia: 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 676/19, wyroki NSA z dnia: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 oraz 27 maja 2020 r., sygn. akt 2375/19). Poglądy prawne, na których opiera się ta zmiana, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela co do zasady. Dostrzec należy, akcentowaną w tych wyrokach, potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. – wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej, systemowej.
Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, bądź istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002, s. 65).
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę, tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Nie ma zatem przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów Państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.
Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, osoba, która nabyła prawo do świadczenia emerytalnego, ma prawo ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale wyłącznie w sytuacji, gdy nabycie świadczenia emerytalnego nastąpiło w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, np. uzyskała wcześniejszą emeryturę na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 28, poz. 149 ze zm.). W takiej sytuacji nabycie prawa do wcześniejszej emerytury może być utożsamiane z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Natomiast nabycie emerytury wyłącznie w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, bowiem brak jest w takiej sytuacji związku między nabyciem świadczenia emerytalnego a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
W świetle przedstawionych powyżej rozważań oraz biorąc pod uwagę to, że skarżące kasacyjnie Kolegium kwestionuje co do zasady dopuszczalność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która uzyskała prawo do emerytury, uznać należało, że zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jest niezasadny.
Tym samym chybione okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Skoro bowiem nie wzruszono stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, to aktualne pozostaje zobowiązanie organów do ustalenia, czy cel nabycia świadczenia emerytalnego jest tożsamy z celem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.
Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publ.
CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się do aspektu materialnoprawnego wyroku, który to aspekt Sąd pierwszej instancji uzasadnił, wskazując że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie w przypadku, gdy prawo do emerytury zostało przyznane w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącej w ramach prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.