Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 726/11 oddalił skargę R. T. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2011 r. nr 116/Kadr w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:
Rozkazem personalnym z dnia 14 grudnia 2010 r. nr 1737 Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej zwolnił R. T. z zawodowej służby wojskowej. Na egzemplarzu powyższego rozkazu złożonym do akt personalnych R. T. zamieszczona została adnotacja dokonana przez Szefa Wydziału Kadr Akademii Marynarki Wojennej, że osoba ta w dniu 28 grudnia 2010 r. o godz. 11:40 próbowała doręczyć rozkaz w miejscu zamieszkania R. T., jednak odmówił on jego przyjęcia. Rozkazem dziennym z dnia 31 grudnia 2010 r. nr Z-250 Rektor - Komendant Akademii Marynarki Wojennej stwierdził, że rozkaz personalny z dnia 14 grudnia 2010 r. został doręczony w dniu 28 grudnia 2010 r. Rozkaz personalny z 14 grudnia 2010 r. doręczony został R. T. również za pośrednictwem poczty w dniu 17 stycznia 2011 r.
W dniu 20 stycznia 2011 r. R. T. wniósł odwołanie od powyższego rozkazu personalnego do Ministra Obrony Narodowej. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r. nr 116/Kadr, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że skuteczne doręczenie rozkazu personalnego nastąpiło w dniu 28 grudnia 2010 r., tj. w dacie odmowy jego przyjęcia, wyrażonej przez zainteresowanego wobec Szefa Wydziału Kadr Akademii Marynarki Wojennej. W ocenie Ministra Obrony Narodowej, od 28 grudnia 2010 r. biegł określony w art. 129 § 2 K.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Organ wyjaśnił również, że późniejsze doręczenie R. T. rozkazu personalnego z 14 grudnia 2010 r. drogą pocztową nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Skuteczne doręczenie nastąpiło bowiem już w dniu 28 grudnia 2010 r.
Na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2011 r. R. T.i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 42 § 3 K.p.a. polegające na uznaniu, że rozkaz personalny został skutecznie doręczony. Skarżący wskazał na okoliczności towarzyszące próbie doręczenia tego rozkazu przez pracowników Akademii Marynarki Wojennej w Gdyni: usiłowanie przekazania przesyłki na ulicy przy braku wyjaśnienia, co zawiera ta przesyłka oraz mimo tego, że adres jego zamieszkania oraz miejsce pracy były znane tym pracownikom, a zatem nie było okoliczności uzasadniających próbę doręczenia poza miejscem zamieszkania lub miejscem pracy. Zdaniem skarżącego, doręczenie w trybie art. 42 § 1 i § 2 K.p.a. było możliwe, zaś organ nie wykazał żadnej nadzwyczajnej konieczności doręczenia decyzji poza miejscem zamieszkania, czy też miejscem pracy.
Skarżący zarzucił także naruszenie art. 47 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nastąpiła z jego strony odmowa przyjęcia przesyłki, mimo że nie przekazano mu informacji na temat tego, co ma być mu doręczone. Wskazał także, że pracownicy Akademii Marynarki Wojennej w Gdyni są pracownikami organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, art. 42 § 3 K.p.a., który przewiduje możliwość doręczenia przesyłki gdziekolwiek się zastanie adresata, statuuje wyjątek od reguły, a zatem podlega wykładni ścisłej. Doręczenie w ten sposób jest dopuszczalne, jeżeli doręczenie pod adresem zamieszkania lub miejscem pracy jest niemożliwe, albo zachodzi konieczna potrzeba. W zaskarżonym postanowieniu nie podano, że taka potrzeba istniała.
Skarżący podniósł również, że nie jest możliwa odmowa przyjęcia decyzji, w sytuacji gdy nikt mu nie przekazał informacji, co zawierała przesyłka. Wyjaśnił, że nie ma on obowiązku przyjmowania kopert na ulicy, w sytuacji gdy nie wie, co one zawierają.
Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Organ ponadto wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 23, poz. 137 ze zm.), decyzję zwalniającą żołnierza z zawodowej służby wojskowej w przypadku m.in. zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej, doręcza żołnierzowi dowódca jednostki wojskowej. W myśl § 20 pkt 1 tego rozporządzenia, dowódca jednostki wojskowej wykonuje decyzję o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej.
W związku z tym rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia 14 grudnia 2010 r. doręczał skarżącemu Komendant - Rektor Akademii Marynarki Wojennej, tj. dowódca jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową, za pośrednictwem Szefa Wydziału Kadr Akademii Marynarki Wojennej – "pracownika organu" w rozumieniu art. 39 K.p.a. Szef Wydziału Kadr Akademii Marynarki Wojennej nie miał zatem obowiązku legitymowania się upoważnieniem, i to od Dyrektora Departamentu Kadr, do doręczenia zainteresowanemu wymienionego rozkazu personalnego.
Ponadto organ wyjaśnił, że doręczenie w sposób określony w art. 42 § 3 K.p.a., tj. w razie koniecznej potrzeby, uzasadnione było nieobecnością skarżącego w służbie. Zdaniem organu, nie wymagało to szczegółowego uzasadnienia w treści zaskarżonego postanowienia, gdyż nie tylko wynika ono wprost z powołanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. ww. rozporządzenia wykonawczego, ale przede wszystkim jest ono zgodne z funkcjonującym w świadomości żołnierzy zawodowych ugruntowanym przekonaniem o konieczności niezwłocznego i sprawnego wykonywania rozkazów (decyzji) przełożonych i właściwych organów wojskowych.
Minister Obrony Narodowej podkreślił również, że przepis art. 42 K.p.a. nie ustanawia wiążącej organ kolejności miejsc, w których może nastąpić doręczenie. Z art. 42 § 3 K.p.a. wynika, że doręczenie pisma w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie, jest dopuszczalne nie tylko w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i § 2 tego przepisu, lecz także w razie koniecznej potrzeby, co należy do uznania organu. Ponadto przepisy prawa nie uzależniają skuteczności doręczenia pisma od świadomości strony o treści doręczonej decyzji.
Organ wskazał także, że z meldunku złożonego w dniu 30 grudnia 2011 r. (powinno być "2010 r.) przez Szefa Wydziału Kadr Akademii Marynarki Wojennej wynika, że oficer ten w dniu 28 grudnia 2010 r. poinformował skarżącego, iż zamierza mu doręczyć przedmiotowy rozkaz personalny, jak również wyjaśnił, w jakiej sprawie decyzja ta została wydana, a nawet pouczył zainteresowanego o przysługujących mu środkach odwoławczych. Skarżący odmówił przyjęcia rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr dopiero wówczas, gdy był w pełni świadomy, czego decyzja ta dotyczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd przytoczył treść art. 42 K.p.a. określającego sposoby doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym podkreślając, że przepis art. 42 K.p.a. nie ustanawia wiążącej organ prowadzący postępowanie kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. Organy administracji nie są zatem związane kolejnością sposobów doręczeń określoną w art. 42 K.p.a., ale kierując się wytycznymi art. 12 § 1 i art. 8 K.p.a. powinny dążyć do tego, aby doręczenie było szybkie i skuteczne. Sposób doręczenia jest zatem wybierany przez organ administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 1905/08 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 344/08 niepublikowane, treść [w:] centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, http://cbois.nsa.gov.pl).
W związku z powyższym w niniejszej sprawie organ miał pełne prawo wybrać sposób doręczenia określony w art. 42 § 3 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy w dniu 28 grudnia 2010 r. do mieszkania skarżącego udało się dwóch pracowników Akademii Marynarki Wojennej w Gdyni: dziekan Wydziału Nawigacji i Uzbrojenia oraz Szef Wydziału Personalnego w celu doręczenia R. T. rozkazu personalnego z dnia 14 grudnia 2010 r. o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej. W ten sposób organ zgodnie z wyrażoną w rat 12 § 1 K.p.a. zasadą szybkości postępowania zmierzał do tego, aby rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 14 grudnia 2010 r. o zwolnieniu R. T. z zawodowej służby wojskowej wszedł w życie. Jak wynika z jednobrzmiących meldunków obu pracowników, obaj zastali skarżącego przed klatką schodową. W takiej sytuacji nie musieli się oni udać do mieszkania skarżącego, ale mogli mu doręczyć rozkaz personalny tam, gdzie go zastali.
Za gołosłowne Sąd uznał zarzuty skarżącego o niedoinformowaniu go o tym, jakie pismo ma być mu doręczone. Z treści ww. meldunków wynika bowiem, że skarżący został poinformowany o tym, że zostaje mu doręczony rozkaz o zwolnieniu ze służby, co więcej - jak wynika z meldunku Szefa Wydziału Kadr Akademii Marynarki Wojennej - skarżący dwukrotnie odmówił w dniu 28 grudnia 2010 r. przyjęcia decyzji o zwolnieniu, raz o godzinie 11:40, gdy po spotkaniu z pracownikami Akademii Marynarki Wojennej udał się do swojego mieszkania, a następnie po 10 minutach, gdy zszedł do nich i stwierdził, że odmawia przyjęcia rozkazów, bo sprawa ta jest dla niego zbyt ważna. R. T. wiedział zatem, jaki rozkaz miał mu być doręczony, ale odmówił jego przyjęcia. W takiej sytuacji organ słusznie uznał, że wystąpiły okoliczności określone w art. 47 § 1 K.p.a., a więc rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby został mu doręczony w dniu 28 grudnia 2010 r., a zatem odwołanie od rozkazu o zwolnieniu złożone w dniu 20 stycznia 2011 r. zostało złożone po terminie. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. T., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną. Wyrokowi zaskarżonemu w całości zarzucono naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a" w związku art. 42 § 3 i 47 § 1 i 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że skutecznym jest doręczenie stronie decyzji na ulicy wobec braku zaistnienia szczególnej potrzeby, przez osoby, które nie były pracownikami organu.
Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący argumentował, że zasadą w świetle art. 42 § 1 K.p.a. jest doręczenie danej osobie decyzji, która jest uprawniona do odbioru, w jej miejscu zamieszkania lub miejscu pracy, ewentualnie w siedzibie organu (art. 42 § 2 K.p.a.). Wyjątkowo art. 42 § 3 K.p.a. dopuszcza możliwość doręczenia gdziekolwiek adresata się zastanie. Przepis ten stanowi wyjątek od reguły i podlega wykładni ścisłej. Zastosowanie zatem art. 42 § 3 K.p.a. jest tylko wtedy dopuszczalne, jeżeli doręczenie w miejscu zamieszkania lub miejscu pracy jest niemożliwe, albo zachodzi "konieczna potrzeba". Skoro nie zachodziła "konieczna potrzeba" doręczenia, czyli w istocie próby doręczenia skarżącemu decyzji na ulicy, podczas gdy organ znał miejsce zamieszkania skarżącego i jego miejsce pracy, to nie było dopuszczalne podjęcie próby takiego doręczenia. Nie można również mówić o odmowie przyjęcia decyzji, skoro skarżący nie wiedział, czego przyjęcia w tak osobliwym miejscu odmawia.
Zarzucono, iż osoba usiłująca wręczyć przesyłkę skarżącemu nie okazała upoważnienia do działania w imieniu Dyrektora Departamentu Kadr MON; nie była pracownikiem organu, który wydał decyzję. W tych okolicznościach nie można mówić ani o działaniu przez pracownika organu, ani przez osobę upoważnioną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 42 § 3 i 47 § 1 i 2 K.p.a., które polega na uznaniu, iż skuteczne było doręczenie skarżącemu przesyłki zawierającej rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby na ulicy, mimo braku - jak twierdzi pełnomocnik strony - szczególnej potrzeby oraz przez osoby, które nie były pracownikami organu.
Przede wszystkim należy podkreślić, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., lecz skargę R. T. oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. "przez niewłaściwe zastosowanie" jest więc całkowicie chybiony. Natomiast w istocie spornym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 42 § 3 K.p.a. prowadząca do ustalenia, czy w świetle tego przepisu można było uznać za skuteczne doręczenie skarżącemu w dniu 28 grudnia 2010 r. rozkazu personalnego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, co tym samym przesądzi, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena zaskarżonego postanowienia Ministra Obrony Narodowej stwierdzającego wniesienie przez skarżącego odwołania z uchybieniem ustawowego terminu, jest prawidłowa.
Przepis art. 42 § 3 K.p.a. stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma osobom fizycznym w sposób określony w § 1 i 2, tj. w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, bądź w lokalu organu administracji publicznej, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Jak zasadnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, ustawodawca nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. Wybór sposobu doręczenia należy więc do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa. Jeśli chodzi o stwierdzenie wystąpienia przesłanki "koniecznej potrzeby" uzasadniającej doręczenie w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie, to nie ulega wątpliwości, że ustawodawca posłużył się pojęciem nieostrym, którego doprecyzowanie w każdym rozpoznawanym przypadku pozostawione jest organowi administracyjnemu.
Wypełnienia treści tego pojęcia organ dokonuje w oparciu o ustalone fakty, które odnoszą się do okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, w sposób pozwalający ocenić, czy w danej sprawie zachodzi taka właśnie konieczna potrzeba.
W niniejszej sprawie, jak podał Minister Obrony Narodowej odpowiadając na skargę R. T., potrzeba doręczenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w trybie przewidzianym w art. 42 § 3 K.p.a. uzasadniona była nieobecnością skarżącego w służbie, a nadto doręczenie niezwłoczne wynikało z konieczności realizacji wydanego rozkazu personalnego w wyznaczonym w nim terminie. Powyższych okoliczności skarżący nie podważył ani w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, ani też ich zaistnienia nie kwestionuje w skardze kasacyjnej.
Nie ma natomiast racji strona skarżąca kasacyjnie, że próba doręczenia skarżącemu na ulicy ("w każdym miejscu") przez Szefa Wydziału Personalnego i dziekana Wydziału Nawigacji i Uzbrojenia Akademii Marynarki Wojennej w Gdyni przesyłki zawierającej rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby, której przyjęcia skarżący odmówił, nie wywołała skutku doręczenia z tego powodu, że skarżący nie wiedział, co zawiera doręczana mu przesyłka. Brak znajomości treści przesyłki nie może mieć wpływu na skuteczność doręczenia w sposób przewidziany w art. 42 § 3 K.p.a. Poza tym, jak wynika z treści znajdującego się w aktach personalnych meldunku złożonego w dniu 30 grudnia 2010 r. przez Szefa Wydziału Kadr Akademii Marynarki Wojennej dokonujący doręczenia oficer poinformował skarżącego, że zamierza mu doręczyć rozkaz personalny, jak również wyjaśnił, w jakiej sprawie rozkaz ten został wydany.
Natomiast zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że doręczenia dokonywała osoba nieupoważniona, ponieważ nie był to pracownik Departamentu Kadr MON, wynika z nie zapoznania się przez autora skargi kasacyjnej z treścią § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 23, poz. 137 ze zm.) określających właściwość organów w tych sprawach.
W przedstawionej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w zaskarżonym postanowieniu Minister Obrony Narodowej zasadnie przyjął, iż skutek doręczenia rozkazu personalnego nastąpił w dniu 28 grudnia 2010 r., a zatem odwołanie R. T.o wniesione w dniu 20 stycznia 2011 r. zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu.
W świetle powyższych wywodów i ocen zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.