Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1692/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3225/18 oddalił skargę P. W. i K. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 8 października 2018 r., nr DO.7.4613.71.2018.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z 23 listopada 1977 r., Nr T.V.631/45/77/L/Sz orzekł o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] na budowę osiedla [...], o pow. 4439 m2, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], stanowiącej własność R. W. (akt własności ziemi Nr [...] z [...] września 1975 r.), w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64, dalej "ustawa wywłaszczeniowa"). Wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia została określona na kwotę: 117.117,00 zł w tym: za roślinność: 6.215,00 zł, za grunt: 110.907,00 zł. Odszkodowanie zostało przyznane na rzecz R. W. Wnioskiem z 21 lipca 2016 r. skarżący K. i P. W. (dalej: "skarżący") synowie ówczesnej właścicielki, wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział [...] z 23 listopada 1977r. w zakresie przyznanego odszkodowania, jako wydanej z rażącym naruszeniem procedury ustalenia odszkodowania określonej w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, a w szczególności poprzez fakt, iż: zainicjowanie postępowania wywłaszczeniowego nie było poprzedzone obowiązkowymi rokowaniami z właścicielką w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości; w rozprawie wywłaszczeniowej nie uczestniczył żaden biegły, organ nie zawiadomił biegłych o rozprawie wywłaszczeniowej; elaborat szacunkowy został sporządzony przez inż.

H. W. z błędnym określeniem stanu prawnego nieruchomości, bowiem jako właścicielkę wskazał A. M., podczas gdy była nią R. W. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda" lub ‘organ pierwszej instancji") decyzją z 7 czerwca 2018 r., nr 2421/2018 odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 23 listopada 1977 r.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczona nieruchomość była niezbędna pod budowę osiedla "[...] " i na taki cel została wywłaszczona. Rozpoznając przedmiotowy wniosek i badając zasadność podniesionych w nim zarzutów dotyczących naruszenia przez organ wywłaszczeniowy procedury przy ustalaniu odszkodowania Wojewoda ustalił, iż organ wywłaszczeniowy, przed wszczęciem ww. postępowania przeprowadził rokowania z właścicielką R. W. (protokół rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przeprowadzonych w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej), na które R. W. nie wyraziła zgody. Z akt wywłaszczeniowych przedmiotowego postępowania wynika także, iż rozprawa wywłaszczeniowa odbyła się (zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie z [...] maja 1977 r.; protokół z [...] lutego 1977 r.).

W rozprawie wzięła udział właścicielka nieruchomości, podczas której oświadczyła, że nie posiada innych działek na terenie miasta. Poinformowana natomiast o wycenie nieruchomości, nie zgłosiła także żadnych zastrzeżeń. Na rozprawie tej nie był natomiast obecny biegły. W ocenie Wojewody jednak, brak biegłych na rozprawie odszkodowawczej choć stanowi naruszenie przepisów procedury ustalania odszkodowania, to jednak takie naruszenie i jego wagę należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odszkodowanie zostało ustalone na podstawie opinii biegłego, zatem należy uznać, że biegły poprzez sporządzenie opinii uczestniczył w postępowaniu.

Tym samym odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia prawa w związku ze sporządzeniem opinii przed wszczęciem postępowania. Zdaniem Wojewody, uprawnionym było korzystanie przez organ z opinii biegłych sporządzonych na wniosek inwestora jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Wartość odszkodowania ustalona została na podstawie opinii zgodnie z przepisami ustawy wywłaszczeniowej: za roślinność: art. 8 ust. 5 oraz za grunt: art. 8 ust. 8 pkt 1. Kwota odszkodowania za część normatywną tj.500m2 działki gruntu była zgodna z Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1977 r. Wartość odszkodowania ustalona została na kwotę 18 zł/m kw. Zdaniem organu, w okolicznościach niniejszej sprawy należało mieć na względzie specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r. przejawiającą się w tym, że ówcześnie nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach".

Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - pomnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną stałą i niezmienną cenę za 1 m2. Chociaż, jak słusznie wskazują skarżący, elaborat szacunkowy zawierał błędną informację o osobie właściciela (A. M. - matka ówczesnej właścicielki) to jednak była to ewidentna omyłka, na co wskazuje treść elaboratu i aneks do niego, która nie miała wpływu na wyliczenie wysokości odszkodowania.

Ostatecznie Wojewoda podniósł, iż rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji, kiedy naruszenie to miałoby wpływ na wynik sprawy. A taka sytuacja nie miała miejsca w badanej sprawie. Przedmiotowa decyzja nie zawiera zatem wskazanej przez wnioskodawców wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) co stanowi o braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 8 października 2016 r., nr DO.7.4613.71.2018. PU, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję.

Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni przepisów prawa materialnego tj. norm zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skarżący będąc w opozycji do organu uważają, że w sposób rażący została naruszona procedura ustalenia i przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Natomiast w ocenie Sądu, zgodnie przy dokonywaniu oceny czy decyzję wywłaszczeniowo -odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, nie można pominąć okoliczności czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu wywłaszczeniowego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu.

W przedmiotowej sprawie biegły rzeczoznawca w opinii z lutego 1976 r., uzupełnionej późniejszym aneksem ustalił, iż za część nieruchomości odpowiadającej działce normatywnej, tj. stanowiącej 500 m2 gruntu z ogólnej powierzchni 4439 m2, przysługiwać winno odszkodowanie w wysokości 10% wartości domu jednorodzinnego, którego koszt wybudowania wynosił 400.000 zł (400.000 zł x 0,10 = 40.000 zł). Natomiast za pozostałą część nieruchomości o pow. 3939 m2 gruntu (4439 m2 - 500 m2 = 3939 m2), zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1976 r., ustalającym stawkę odszkodowania w kwocie 18 zł za 1 m2 przysługiwać winno odszkodowanie w wysokości 70 902,00 zł tj. 3939 mkw. x 18 zł/m kw.

Zatem odszkodowanie za wywłaszczony grunt o powierzchni 4439 m2 wyniosło łącznie 110.902 zł (40.000 zł + 70.902 zł = 110.902 zł) i taka też kwota została ówczesnej właścicielce kwestionowaną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] listopada 1977 r. przyznana. Ponadto biegły ustalił odszkodowanie za znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości kultury roślin wieloletnich, zgodnie z treścią art. 8 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej na kwotę 6215 zł i taka też kwota została przyznana ww. decyzją Naczelnika. W kontekście powyższego Sąd zwrócił uwagę, iż brak odwołania od ww. orzeczenia stanowi o akceptacji przyznanego odszkodowania, a zatem i sposobu wyliczenia jego wysokości.

Odnosząc się do zarzutu wykorzystania opinii szacunkowej sporządzonej przed wszczęciem postępowania, na zlecenie ubiegającego się o wywłaszczenie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że opinia sporządzona przed wszczęciem postępowania i opinia sporządzona po wszczęciu postępowania, jeśli zmianie nie uległy przepisy bądź przedmiot wywłaszczenia, były takie same. Natomiast już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, koniecznym było ustalenie wartości nieruchomości, celem zaoferowania ceny jej kupna, oczywiście z uwzględnieniem obowiązujących zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, na podstawie opinii biegłego z właściwego organu terenowego. Nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Inwestor po uzyskaniu decyzji o lokalizacji i dokonaniu w miarę możliwości pomiarów nieruchomości niezbędnej do realizacji określonych zadań, obowiązany był zwrócić się do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie jej za cenę określoną według zasad szacunkowych ww ustawy przez biegłych z listy organu terenowego.

W celu wydania opinii szacunkowej inwestor zwracał się do właściwego organu o wskazanie osoby biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym z jego listy. Właściciel mógł, jeśli uzasadnił potrzebę ponownego szacunku nieruchomości przez innego biegłego lub wydania opinii w innym przedmiocie dotyczącym nabywanej nieruchomości, zwrócić się do organu orzekającego o wywłaszczeniu i odszkodowaniu o zlecenie biegłemu dokonania takiej czynności. Biegły nie mógł również przyjmować takiego zlecenia od inwestora nabywającego nieruchomość, którego był pracownikiem. W takich przypadkach biegły podlegał wyłączeniu na mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w tego rodzaju sytuacjach mogły powstać wątpliwości co do jego bezstronności. Zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym.

Dlatego też opinia szacunkowa biegłych sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania ofertowego była również wiążąca w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, jakie zostało później wszczęte, o ile nie doszło do ugodowego nabycia nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w niniejszej sprawie obowiązkiem organu było wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, ale wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 23 listopada 1977 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, ww. ustawy wywłaszczeniowej, jak i aktami do niej wykonawczymi. Zawiera ustalenie odszkodowania i termin jego zapłaty, wymienienia osobę uprawnioną do jego otrzymania, zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wobec powyższego wydane przez organy obu instancji rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu, należało uznać za prawidłowe.

Skarżący nie zgadzając się z powyższym wyrokiem wywiedli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zarzucili:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, 8, 21, 22 ustawy wywłaszczeniowej, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji przepisów ustawy oraz błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, iż nie uczestnicząca w postępowaniu wywłaszczeniowym podejmowała czynności w sprawie, które uzasadniały brak jej zgody na wywłaszczenie.
2. II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
3. 1. naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa;
4. 2. naruszenie art. 21, art. 22 oraz art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że niniejsza ustawa nie różnicuje pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego, a opinia sporządzona na zlecenie inwestora była wiążąca w postępowaniu wywłaszczeniowo -odszkodowawczym;
5. 3. naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że postępowanie ofertowe zostało przeprowadzone prawidłowo, pomimo iż z materiału dowodowego wynika, że właścicielom nieruchomości nie została przedstawiona cena kupna;
6. 4. naruszenie art. 8 ustawy wywłaszczeniowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że odszkodowanie było ustalane na podstawie sztywnych stawek oraz że rola organu sprowadzała się jedynie do sprawdzenia czy biegły zastosował właściwe zasady szacunkowe.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawili argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.

We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skarżący w piśmie procesowym z 23 maja 2022 r. oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie wnieśli o jak najszybsze rozpoznanie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że postępowanie toczące się w niniejszej sprawie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji i było postępowaniem nadzwyczajnym i stanowiącym formę nadzoru.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie.

Skoro postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru, to obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych, ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/97, źródło CBOSA; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996 r. Nr 18, poz. 258).

W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru co do zasady nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Należy raz jeszcze podkreślić, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym i nie stanowi kolejnej instancji postępowania prowadzonego w przedmiocie decyzji wydanej w trybie zwykłym.

Postępowanie zakończone decyzją Ministra toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] decyzją z 23 listopada 1977 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] na budowę osiedla [...], o pow. 4439 m2, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], stanowiącej własność R. W. (akt własności ziemi Nr [...] z [...] września 1975 r.).

W rozpoznawanej sprawie sprowadza się to do kontroli zaskarżonej decyzji w świetle przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), bowiem poza sporem pozostaje, że pozostałe przesłanki, określone w art. 156 § 1 pkt 1 i 3 - 7 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą.

Przechodząc natomiast do oceny czy kontrolowana w trybie nadzoru decyzja rażąco naruszała prawo, należy podkreślić, że wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażące naruszenie prawa musi być "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, źródło CBOSA). Toteż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Wa 1726/00, źródło CBOSA).

Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, a wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09, źródło CBOSA). Zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, źródło CBOSA).

Przechodząc w ten sposób do rozważań materialnoprawnych należy stwierdzić, że kluczowym zagadnieniem, które w analizowanej sprawie wystąpiło, była ocena stopnia naruszenia przepisu art. 22 w związku z art. 21 i art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy biegli, którzy w sprawie wywłaszczeniowej wydali opinie, nie byli obecni na rozprawie a ponadto były to osoby wprawdzie wpisane na listę biegłych, ale - w tym przypadku - działające na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przytoczonej regulacji wynikał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy i wysłuchania na niej opinii sporządzonej przez biegłych. Natomiast przebieg rozprawy i ewentualne uchybienia nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, źródło CBOSA).

Z powyższego wynika również, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia dotyczy jedynie gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Stąd zresztą omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1042/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13).

W omawianej sprawie zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania.

Zwrócić przy tym należy też uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli. W oparciu o powyższe nie można mówić o naruszeniu art. 8 ustawy uwłaszczeniowej.

Z tych zatem względów okoliczność, że w postępowaniu wywłaszczeniowym, jeśli dotyczyłoby ono tylko nieruchomości niezabudowanej a biegli nie byliby obecni na rozprawie i byłyby nimi osoby wpisane na listę biegłych, okoliczność, iż działały one na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jeszcze nie przesądzałoby o rażącym naruszeniu przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

Brak biegłych na rozprawie, skutkujący zdaniem skarżącego, brakiem możliwości dialogu pomiędzy stroną a biegłym nie stanowi kwalifikowanej wady, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej. Przy tym, należy podkreślić, że organ, ani tym bardziej strona nie są uprawnionymi do weryfikowania opinii szacunkowej, sporządzonej przez biegłego. Nie jest możliwym wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Wbrew argumentacji skargi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty, że opinie szacunkowe zostały sporządzone nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, ale na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia oraz brak biegłych na rozprawie, nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Skarżący bowiem nie wskazuje w jaki sposób te uchybienia miałyby wpłynąć na wysokość odszkodowania.

Również, wbrew stawianym zarzutom w skardze kasacyjnej "postepowanie ofertowe" zostało przeprowadzone prawidłowo. Wywłaszczona nieruchomość była niezbędna pod budowę osiedla "[...] "1 i na taki cel została wywłaszczona. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego należy stwierdzić, iż organ wywłaszczeniowy, przed wszczęciem ww postępowania przeprowadził rokowania z właścicielką R. W. w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, na które R. W. nie wyraziła zgody. Z akt wywłaszczeniowych przedmiotowego postępowania wynika także, co bezsporne, iż rozprawa wywłaszczeniowa odbyła się. W rozprawie wzięła udział właścicielka nieruchomości, która została poinformowana o wycenie nieruchomości, nie zgłosiła do niej żadnych zastrzeżeń. Z uwagi na powyższe nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów i Sądu I instancji, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia z 23 listopada 1977 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności ustawy wywłaszczeniowej, jak i aktami do niej wykonawczymi. W szczególności owego rażącego naruszenia prawa nie sposób uzasadnić faktem, że postępowanie ofertowe nie zostało przeprowadzone prawidłowo, że właścicielom nieruchomości nie została przedstawiona cena kupna oraz że odszkodowanie było ustalane na podstawie sztywnych stawek oraz że rola organu sprowadzała się jedynie do sprawdzenia czy biegły zastosował właściwe zasady szacunkowe.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu orzeczenia, w którym WSA przedstawił motywy braku potrzeby zróżnicowania biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego, także moc wiążąca opinii w postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zatem podzielił stanowisko Sądu I instancji oraz Ministra o braku przesłanek do uznania, że oceniana decyzja, w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto organ zasadnie ocenił, że w tej sprawie nie wystąpiły żadne inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, zwłaszcza dotyczące wykładni prawa materialnego, a co za tym idzie błędnych ustaleń sądu, są nie uzasadnione. Organ badając kwestię prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość i doszły do uprawnionego wniosku, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowano ustawę o wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Ponadto zebrany w sprawie został odpowiedni materiał dowodowy a dokonując jego oceny Sąd I instancji oraz organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 8 października 2018 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] decyzją z 23 listopada 1977 r. orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] na budowę osiedla [...], o pow. 4439 m2, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], stanowiącej własność R. W. (akt własności ziemi Nr [...] z [...] września 1975 r.), z uwagi na jej zgodność z prawem.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.