Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 90/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], nr [...], w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego.
W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na następujący stan sprawy: pismem z dnia 23 czerwca 2005r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomiła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z zajęciem pasa drogowego autostrady [...] poprzez rozkopanie oraz utwardzenie kamieniem i żwirem powierzchni działek zajętych pod plac giełdy samochodowej.
W piśmie tym wskazano powierzchnię zajęcia pasa drogowego (2415,60 m2) oraz poinformowano o terminie wizji w terenie, która odbyła się w dniu 12 lipca 2005r., w której to wizji przedstawiciel [...] Sp. z o.o. nie uczestniczył.
Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r., nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. nr 129, poz. 1369) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości 132.858 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego autostrady [...] o powierzchni 2415,60 m2 w okresie od dnia 2 lipca 2005 r. do dnia 12 lipca 2005r.
W uzasadnieniu decyzji podano, iż w rozpatrywanym przypadku stwierdzono, że na terenie przyległym do węzła autostrady [...] w B. na obszarze giełdy samochodowej, prowadzone są roboty, to jest rozkopy i utwardzanie kamieniem i żwirem terenu, które naruszają teren pasa drogowego autostrady. Opracowana dokumentacja geodezyjna wykazała, że doszło do naruszenia pasa drogowego na łącznej powierzchni 2415,6 m2, przy czym na części terenu o powierzchni 144,80 m2 została wykonana nawierzchnia kamienista, a w pozostałej części o powierzchni 2270,80 m2 - nawierzchnia żwirowa. Na wykonanie robót na tym terenie zarządca nie udzielił zezwolenia, Roboty realizowane były przez [...] Sp. z o.o. na terenie placu zajętego pod giełdę samochodową, wykraczając poza granice terenu, którym dysponuje spółka, w obszar pasa drogowego.
Kara pieniężna naliczona została za okres od odbioru przez stronę zawiadomienia o wszczęciu postępowania do przeprowadzonej wizji w terenie.
Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji z dnia [...], podkreślając, że nie dokonała zajęcia pasa drogowego i na działkach wskazanych w decyzji nie prowadziła jakichkolwiek robót oraz wskazując, że operat geodezyjny nie może stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie, bowiem została ona pozbawiona prawa uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na tę decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.
Podano, że ustalenia poczynione w zaskarżonych decyzjach zostały oparte o wykonany dnia 19 maja 2005 r. operat geodezyjny, a o czynnościach podejmowanych przez geodetę strona skarżącą nie była informowana. Miały one miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W związku z tym, w ocenie strony skarżącej, nie został jej zapewniony udział w każdym stadium postępowania, zaś sporządzenie operatu bez wiedzy skarżącej spółki naruszyło zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a.
Zakwestionowano również okres za jaki została naliczona kara.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zasadniczym dowodem w prowadzonym postępowaniu były oględziny, w których strona odmówiła udziału. Wskazano, że z dokumentem sporządzonym przez geodetę strona mogła zapoznać się po wszczęciu postępowania.
Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 90/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], nr [...], w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego.
Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma kwestia, czy to skarżąca spółka dokonała zajęcia pasa drogowego, a jeżeli tak, to jaki jest obszar tego zajęcia, jednak w zakresie tym nie doszło, w ocenie Sądu, do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na formułowanie tak jednoznacznych wniosków jak czyni to organ.
Sąd zauważył, że pomiary, w oparciu o które wydana została zaskarżona decyzja, zostały dokonane w maju 2005r., a więc prawie dwa miesiące przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Ponowne pomiary nigdy nie zostały powtórzone, zwłaszcza w czasie wizji lokalnej, która odbyła się dnia 12 lipca 2005r.
W ocenie Sądu, brak jest dowodów na to, że teren zajęcia pasa drogowego ustalony w maju 2005r. odpowiada obszarowi zajętemu w lipcu 2005r., bowiem kara dotyczy zajęcia od 2 do 11 lipca 2005r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że brak aktywności strony nie pozbawia jej możliwości kwestionowania ustaleń poczynionych przez organ, który z kolei nie może przyjmować za podstawę swych rozstrzygnięć ustaleń dowolnych, ani też upraszczać oceny zebranego, lecz niepełnego materiału dowodowego.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, radca prawny T. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 1 500 zł. Ponadto pełnomocnik zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1. lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę strony na decyzję administracyjną organu pomimo, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad uzasadniających uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgromadzenie przez organ orzekający dowodów bezpośrednich wymaganych przez Sąd jest w praktyce niemożliwe. W ocenie autora skargi kasacyjnej, gdy wprost za pomocą środków dowodowych nie można udowodnić faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy lub gdy przeprowadzenie takiego dowodu jest szczególnie utrudnione, organ może korzystać z instytucji domniemania faktycznego.
Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie organ nie miał możliwości przeprowadzenia dowodu bezpośredniego, bowiem likwidacja giełdy samochodowej wymuszona względami bezpieczeństwa znajdującego się w pobliżu portu lotniczego B. odbywała się w atmosferze protestów, odwołań, blokad, w asyście policji.
Jako dowód bezpośredni (który, według skargi kasacyjnej, dopiero teraz został odnaleziony w archiwalnych aktach GDDKiA), przedstawiono prawomocną decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującą [...] spółce rozbiórkę nawierzchni działek przyległych bezpośrednio do naruszonego pasa drogowego.
Wskazano, że od otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania do dnia wizji, pracownicy zarządu drogi w codziennych objazdach i dodatkowych objazdach kontrolnych, sprawdzali stopień naruszenia pasa drogowego. Sprawdzanie to polegało na stwierdzeniu, czy istnieje rozkopana nawierzchnia i czy nie został usunięty nawieziony żwir i kamień, co znajduje to odzwierciedlenie w dziennikach objazdów i notatkach służbowych będących dowodami w aktach administracyjnych sprawy.
W ocenie organu, mając na uwadze fakt, że samowolne zajęcia pasa drogowego trwało od maja 2005r. do lipca 2005r., a kara policzona została za 11 dni miesiąca lipca, problem ewentualnego pokrzywdzenia strony nie miał miejsca.
Podniesiono, że ponieważ strona praktycznie nie brała udziału w wizji, komisja ograniczyła się do obchodu terenu i do porównania stanu faktycznego z mapą opracowaną przez geodetę w miesiącu maju.
Podkreślono, że organ zebrał materiał dowodowy w postaci opracowania geodezyjnego z maja 2005r. i zawiadomił stronę o tym fakcie, jednak mimo tego nie zapoznała się ona z nim, nie uczestniczyła również w wizji.
W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza w sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Nie można bowiem założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji, spoczywa na tych organach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Odnośnie oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, z której to zasady wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W związku z tym, za trafne uznać należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, kluczowe znaczenie ma kwestia, czy to skarżąca spółka dokonała zajęcia pasa drogowego, a jeżeli tak, to jaki jest obszar tego zajęcia, jednak w tym zakresie nie doszło, w ocenie Sądu, do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na formułowanie tak jednoznacznych wniosków jak to uczynił organ. Zdaniem Sądu, brak jest bowiem dowodów na to, że teren zajęcia pasa drogowego ustalony w maju 2005r. odpowiada obszarowi zajętemu w lipcu 2005r., bowiem kara dotyczy zajęcia od dnia 2 lipca 2005r. do dnia 11 lipca 2005r.
Zgodzić się zatem należy z Sądem pierwszej instancji, że przy tak wysokiej karze pieniężnej podstawową kwestią jest ustalenie podmiotu dokonującego zajęcia pasa drogowego, zatem organ administracyjny powinien uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie.
Zauważyć należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.
Można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zaś Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję, a z wyroku wynika, że Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.
Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania.
W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należy za nieusprawiedliwiony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.