Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1695/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II SAWa 2707/11 oddalił skargę J.M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 21 września 2011 r. nr SC6/0341/344/11/2887/09 KPJ w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Izby Celnej w Opolu w dniu 27 listopada 2009 r. działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust.1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J.M. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia 21 września 2011r. nr SC6/0341/344/11/2887/09 KPJ, po rozpatrzeniu odwołania J.M. utrzymał w mocy akt mianowania z dnia 27 listopada 2009r. w zakresie określenia korpusu.

W uzasadnieniu decyzji podał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom celnym w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, został uregulowany w ust. 2-6 art. 223. W świetle tych przepisów zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej do właściwego korpusu, precyzyjnie wskazanego w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.

Badając zasadność żądania J.M. dotyczącego mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, Szef Służby Celnej stwierdził, że w tym przypadku przepis art.223ust.3pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Tymczasem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w tej dacie J.M. zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej należało mu zatem określić stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu zajmowania przez odwołującego w przeszłości stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Wskazał, że art. 223 ust.3pkt 2cyt.ustawy mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia jednak od zajmowania bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. W tym okresie J.M. zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień starszego dyspozytora celnego, a zatem art. 223 ust.3pkt2 tej ustawy nie mógł mieć w stosunku do niego zastosowania.

Odnosząc się do argumentacji J.M., że użyty w art. 223 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy organ odwoławczy stwierdził, że skoro art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, to oznacza, iż ustawodawca przepisem tym dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. W tym przypadku nie chodziło bowiem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to niedostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, a w istocie awansowanie. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w przypadkach określonych w art. 223 ust.3pkt 2 cyt. ustawy stanowiło awans. Odmienna interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z zasadami logiki.

W ocenie organu odwoławczego na takie rozumienie tego wyrażenia wskazuje również jego wykładnia językowa. Gdyby zatem uznać, że art. 223 ust.3pkt2 omawianej ustawy, odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, to doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji. Prowadziłoby ono do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy na fakt, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. Uznanie stanowiska odwołującego za prawidłowe i odnosząc zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" do dowolnego okresu istniejącego przed dniem 31 października 2009 r. do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej skutkowałoby powinnością mianowania również funkcjonariusza, który jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. został pozbawiony stanowiska kierowniczego z uwagi na orzeczenie kary dyscyplinarnej w postaci przeniesienia na niższe stanowisko służbowe lub zakazu zajmowania stanowisk kierowniczych przez 2 lata (art. 63 pkt 4 i 6 ustawy). Takie działanie byłoby jednak pozbawione racjonalności i logiki prowadziłoby przy tym do sprzeczności z założeniami nowej ustawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. 1. naruszenie norm prawa materialnego, przejawiające się w błędnej wykładni art. 223 ust.3pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, w zakresie terminu "przed dniem wejścia w życie ustawy" i jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
3. a) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa,
4. b) naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie jako podstawy decyzji przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust.3pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej zawartą w piśmie nr SC6/033/5/09/FRD/15758S.C, SC6/066/28/09/2052PKPJ oraz o pisemne polecenie S.C./0681/293/09/16499,
5. c) naruszenie przepisu art.7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników,
6. d) naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że w jego przypadku obowiązek uwzględnienia art. 223 ust.3pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, jako podstawy prawnej mianowania, wynika wprost ze stanu faktycznego niniejszej sprawy. W okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 1 lutego 2005 r. oraz od dnia 1 lutego 2005 r. r. do dnia 30 czerwca 2005 r. zajmował stanowiska odpowiednio kierownika Referatu Podatku Akcyzowego i Kontroli Podatku Akcyzowego w Urzędzie Celnym w Nysie oraz kierownika Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych w tym samym Urzędzie. Stanowiska te były związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Powyższe okoliczności miały miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zatem mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne.

Zdaniem skarżącego pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej w Opolu, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi do interpretacji rozszerzającej tego pojęcia. Jeśliby wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Skarżący podkreślił, iż zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" został użyty przez ustawodawcę w tej samej ustawie w art. 222.

W ocenie skarżącego, działanie organu w niniejszej sprawie narusza konstytucyjną zasadę praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) wzmocnioną w ramach postępowania administracyjnego przepisem art. 6 k.p.a. Nastąpiło to poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego w postaci art. 223 ust. 3 pkt2 ustawy o Służbie Celnej. Dyrektor Izby Celnej w Opolu nie przyjął za podstawę prawną decyzji przepisu powszechnie obowiązującego, gdyż dokonał rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach nr SC4/033/5/09/FRD/15758S.C. oraz SC6/066/28/09/2052PKPJ.

Brak podania w podstawie prawnej aktu mianowania art. 223 ust.3pkt 2 ustawy o Służbie Celnej wskazuje na pominięcie przez Dyrektora Izby Celnej w Opolu przepisu prawa materialnego, którego zastosowanie było obowiązkowe. Ponadto, Dyrektor Izby Celnej w Opolu wydał decyzję w przedmiocie mianowania skarżącego bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przeprowadzone postępowanie nie objęło bowiem kwestii zajmowania przez niego przed dniem 31 października 2009 r., stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników cywilnych.

Skarżący zarzucił również, iż organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten w sposób wyczerpujący określa zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Szef Służby Celnej wydając zaskarżoną decyzję z dnia 21 września 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję – akt mianowania z dnia 27 listopada 2009 r., rozstrzygnął sprawę tylko w zakresie określenia korpusu. Nie wypowiedział się natomiast co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Zdaniem skarżącego decyzja organu odwoławczego, swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 k.p.a., została wydana z rażącym naruszeniem prawa i powinna zostać uchylona.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Kwestią sporną jest natomiast wykładnia art. 223 ust.3pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U.Nr168,poz.1323).Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy.

W sytuacji niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie można na niej poprzestać, lecz trzeba odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m.in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Artykuł 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej został zawarty w Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe".

W ust. 2-6 art. 223 tej ustawy zostały szczegółowo określone zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów.

Ustawodawca przypisania funkcjonariuszy do określonych korpusów nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy". Regulacja ta nie miała zatem na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby.

Zgodnie z zasadami wykładni systemowej przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami. Przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.

Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2 – 6 omawianej ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Taki sposób rozumienia tego zwrotu, wbrew zarzutom skarżącego, nie prowadzi także do sprzeczności w rozumieniu przepisów przejściowych zawartych w innych artykułach tej ustawy, w których został on użyty i tak np. zgodnie z art. 226 ust. 1 do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zgodnie z art. 227 do postępowań dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) stosuje się przepisy Rozdziału 11 ustawy.

Z kolei posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 222 ust.1 cyt. ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" jest uzasadnione tym, że tylko funkcjonariusz, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy. Jest bowiem kwestią niebudzącą wątpliwości, że funkcjonariusz celny, który przed wejściem w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, ale w dniu wejścia w życie ustawy już jej nie pełnił, nie mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonana przez organ interpretacja art. 223 ust. 3pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, że chodzi w nim jedynie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, jest prawidłowa.

Jednocześnie wskazał, że interpretacja tego przepisu dokonana przez skarżącego w praktyce oznaczałaby, że każdy funkcjonariusz celny, który nawet incydentalnie i to na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. zajmował stanowisko, które wiązało się podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Skarżący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, a zatem w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez nieprawidłowe sformułowanie sentencji decyzji, która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie określenia korpusu podał, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, które zostało w pełni zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2 – 6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy).

Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania, wydany przez Dyrektora Izby Celnej w Opolu, kontroli instancyjnej w takim zakresie w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt1 K.p.a., utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sąd Administracyjnego wniósł J.M. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie:

1.naruszenie prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie słowa: "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnoszą się tylko do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż słowa te oznaczają dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy;

2.naruszenie art. 145 § 1 pkt1 lit.aP.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także art. 6 K.p.a. tj. wyrażonej w tych przepisach zasady praworządności, poprzez oddalenie skargi w sytuacji ich niezastosowania przez organy prowadzące postępowanie i uznanie, że takie działanie organu nie stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, oraz, poprzez nieuwzględnienie przepisu art. 233 ust. 3 pkt.2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach SC4/033/5/09/FRD/15758 S.C. oraz SC6/066/28/09/2052PKPJ oraz o pisemne polecenie SC/0681/293/09/16499;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuchylenie decyzji pomimo, iż organ wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w art. 138 K.p.a i rozstrzygnął sprawę tylko w zakresie mianowania do korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że użyte w art. 223 ust.3pkt 2 ustawy o Służbie pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. W orzecznictwie za takim rozumieniem tego pojęcia opowiadał się zarówno Sąd Najwyższy jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 stycznia 1995 r., sygn. akt III CZP 174/94, OSN 1995, Nr 4, poz. 67, stwierdził, że zwrot: "przed dniem wejścia w. życie ustawy" prowadzi do wniosku, iż chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie do dnia wejścia w życie tej ustawy.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 wyraził pogląd, że brak jest podstaw do innego, niż literalne odczytanie treści zwrotu, "przed dniem wejścia w życie ustawy", co pozwala odróżnić odmienne stany faktyczne.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w ustawie o Służbie Celnej zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" użyty jest w art. 228, który dotyczy kar dyscyplinarnych. Wobec tego podzielając sposób wykładni dokonany przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oznaczałoby to kary dyscyplinarne orzeczone wyłącznie w jednym dniu - w dniu, w którym weszła w życie ustawa. Taki sposób rozumienia przepisu budziłby wątpliwości do racjonalności polskiego ustawodawcy. Zastosowanie wykładni, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi do interpretacji rozszerzającej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy". Taki sposób wykładni został wykluczony w cytowanym wyroku NSA z dnia 9 lutego 2005 r, w którym stwierdzono, że wykładnia rozszerzająca pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" stwarza pozaustawowe kryterium, sprowadzające się do tego, że okres przed dniem wejścia w życie ustawy miałby trwać co najmniej do dnia jej wejścia w życie, kryterium takiego zaś ustawodawca nie sformułował w ustawie.

Tymczasem zakreślenie kryteriów czasowych powinno być jednoznacznie wskazane w ustawie. Jeżeli zatem przepis mówi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego (M. Szymczak: Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 2010) przyimek "przed" wraz z użytym po nim rzeczownikiem nazywa zdarzenie, względem którego stan rzeczy, o którym mowa w zdarzeniu, nastąpiło wcześniej. Literalna wykładnia pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust.3 pkt2 ustawy o Służbie Celnej prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed dniem wejścia w życie ustawy. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby stan opisany w dyspozycji tego przepisu istniał do dnia wejścia w życie ustawy to użyłby w tekście ustawy zwrotu: "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy".

Racjonalny ustawodawca powinien w tej samej ustawie temu samemu wyrażeniu użytemu w różnych przepisach nadawać to samo znaczenie. W ustawie o Służbie Celnej ustawodawca w przepisach przejściowych używa sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy" (art. 223, 226,227, 228,230, 231), natomiast w art. 222, 232, 233, 234 używa pojęcia "w dniu wejścia w życie ustawy".

Wobec powyższego użycie dwóch różnych zwrotów w kilku przepisach wskazuje, iż terminy te mają odmienne znaczenie. Technika prawodawcza wymaga bowiem, by ustawodawca tym samym terminom nadawał to samo znaczenie.

Komplikacji z wykładnią unika się przyjmując, zgodnie z zasadą jednolitej wykładni prawa i zachowania jego spójności, rozumianej przez dyrektywę wykładni nakazującej, aby to pojęcie miało zawsze to samo znaczenie we wszystkich kontekstach, w których występuje (por. J. Wróblewski: Sądowe rozumienie prawa, Warszawa 1988, s. 134) - (cytat z uzasadnienia postanowienia Sądu Najwyższego z 6 września 2000 r. sygn. akt III KKN 337/00).

Zasady techniki legislacyjnej, którymi powinien kierować się ustawodawca przy tworzeniu aktów prawnych określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100 poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Z treści § 10 tego rozporządzenia wynika, iż "do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami", z § 6 zaś: "przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy", tekst przepisu powinien być komunikatywny i czytelny. Jednym z elementów poprawiających komunikatywność tekstu prawnego jest właśnie jednolitość terminologiczna. Aby można było mówić o jednolitości terminologicznej ustawodawcy muszą być spełnione dwa warunki.

Po pierwsze do oznaczenia pojęć o tym samym znaczeniu należy używać jednakowych określeń. Po drugie, do oznaczania pojęć o różnym znaczeniu nie można używać tych samych określeń. Jeżeli zatem w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia, to w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Zgodnie z § 147 w/w rozporządzenia, jeżeli zachodzi konieczność odstąpienia od tej zasady, wyraźnie należy podać nowe znaczenie danego określenia i precyzyjnie ustalić zakres, w jakim należy odczytywać to określenie w zmienionym znaczeniu. Na konieczność stosowania jednolitej terminologii w aktach prawnych zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 14 września 2001 r.SK11/00, (OTK 2001nr6poz.166) stwierdził: "niedopuszczalne jest stanowienie przepisów prawa, w których używane pojęcia są wzajemnie sprzeczne lub umożliwiają dowolną interpretację. W przypadku, gdy w różnych aktach prawnych użyto tak samo brzmiącego pojęcia, jest wymagane, by każdy akt prawny zawierał precyzyjną definicję pojęcia...".

Reasumując autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jako synonimu zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. Istnienie w jednym akcie prawnym dwóch zwrotów określających tę samą sytuację jest mylące dla adresata normy prawnej. Wykładnia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku oraz wcześniejszych decyzjach jest nieprawidłowa. W polskim ustawodawstwie istnieje wiele przykładów na to, że ustawodawca rozróżnia w aktach prawnych zwroty: "przed dniem wejścia w życie ustawy" i "w dniu wejścia w życie ustawy", np. w przepisach wprowadzających kodeks cywilny art. XXVI i XXXVII, w przepisach wprowadzających kodeks pracy art. XIII § 1 i art. XVI - pojęcia te zostały użyte do różnych stanów prawnych. Rozróżnienie to jest oczywiste ze względów logicznych. Zakres stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy zawiera w sobie także - ale nie wyłącznie - stany, które trwały do tego dnia.

Wobec tego zgodne jest z zasadami racjonalnego prawodawstwa posługiwanie się wyrażeniem "przed dniem wejścia w życie" także dla stanów faktycznych trwających w tym dniu. Natomiast posługiwanie się wyrażeniem "przed dniem wejścia w życie" wyłącznie dla stanów trwających w dniu wejścia w życie stanowiłoby niedopuszczalny w technice ustawodawczej zabieg logiczny. Należy zatem przyjąć, że ustawodawca dyspozycją art. 223 ust.3 pkt2 ustawy o Służbie Celnej objął zarówno stany faktyczne trwające w dniu wejścia w życie ustawy, jak i przede wszystkim stany faktyczne poprzedzające wejście w życie ustawy.

Skarżący analizując możliwość dokonania wykładni systemowej art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zauważył, że przepis ten ma charakter intertemporalny, a zatem jego wykładnia powinna odbywać się na gruncie konkretnej ustawy, w której jest zawarty, a nie w ramach systemowej analizy prawnej. Każda ustawa w autonomiczny sposób może rozwiązywać zagadnienia międzyczasowe związane ze swoim funkcjonowaniem.

Dokonywanie interpretacji tego przepisu powinno się zatem odbywać wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał na orzeczenie (sygn. akt S.A./PO 565/94), z którego wynika, iż "niedopuszczalne jest odwołanie się do innych reguł wykładni niż reguły językowe w sytuacji, gdy reguły językowe wskazują jedno określone znaczenie. Dopiero przy braku jednoznaczności po odwołaniu się do reguł języka prawnego i języka prawniczego, powstaje możliwość, a nawet konieczność odwołania się do reguł funkcjonalnych wykładni".

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że skoro skarżący w trakcie pełnienia służby zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, a zatem w okresie przed dniem wejścia w życie ustawy, to zgodnie z art. 223 ust. 3 pkt2 ustawy o Służbie Celnej winien uzyskać stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Nie jest bowiem konieczne, aby stan taki trwał w dniu wejścia w życie ustawy, wystarczające jest bowiem, aby istniał on przed dniem jej wejścia w życie.

Wskazał, że mając na uwadze wykładnię celowościową przywołanego wyżej przepisu, nie można go interpretować sprzecznie z innymi przepisami ustawy o Służbie Celnej. Zamiarem ustawodawcy było niewątpliwie utworzenie sprawnej i doświadczonej administracji celnej, a zatem zwrot "przed dniem wejścia w życie" musi odnosić się do całego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której doświadczony funkcjonariusz wiele lat pełniący służbę na stanowisku kierowniczym na krótko np. miesiąc przed dniem wejścia w życie ustawy został przeniesiony na stanowisko nie kierownicze i w związku z tym nie byłby mianowany do korpusu oficerów młodszych, zaś inny funkcjonariusz, który np. na miesiąc przed dniem wejścia w życie ustawy został przeniesiony na stanowisko kierownicze i w związku z tym zostałby mianowany do korpusu oficerów młodszych.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej uznał, że zarówno wykładnia językowa, systemowa i celowościowa jednoznacznie wskazują na konieczność odnoszenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" do całego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy o Służbie Celnej. Takie stanowisko zostało zaakceptowane w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt VIII Pa 24/11., w którym stwierdzono, iż nieprecyzyjność i niejednoznaczność sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy" użyte w art. 223 ust 3 ustawy o Służbie Celnej w żaden sposób nie może obciążać obywatela - funkcjonariusza celnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, nie zastosował art. 145 § pkt 1 lit a P.p.s.a w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., przyjmując, że działanie organu nie narusza wyrażonej w tych przepisach zasady praworządności. Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, a także art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w granicach prawa i na podstawie prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza działanie oparte na przepisach prawa. Źródłami prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia, a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust.1 i 2 Konstytucji), W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Celnej w Opolu wydając akt mianowania skarżącego z dnia 27 listopada 2009 r. nie oparł się na przepisie art. 223 ust.3pkt2 ustawy o Służbie Celnej, lecz dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach SC4/033/5/09/FRD/15758 S.C. oraz SC6/066/28/09/2052PKPJ oraz o pisemne polecenie SC/0681/293/09/16499.

Na powyższe wskazuje brak powołania w podstawie prawnej decyzji art. 223 ust. 3 pkt2 ustawy o Służbie Celnej. Powyższa okoliczność, w zestawieniu z faktem niezastosowania przy mianowaniu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej wskazuje, że Dyrektor Izby Celnej nie kierował się dyspozycją ustawy lecz wytycznymi przełożonego.

Zgodnie z art.10ust.3pkt3 ustawy o Służbie Celnej,Szef Służby Celnej zapewnia sprawne i efektywne wykonywanie jej zadań, w szczególności przez kształtowanie polityki kadrowej i szkoleniowej. Wskazany przepis nie nadaje Szefowi Służby Celnej jednoznacznych uprawnień,jest bowiem normą ogólna, która wymaga konkretyzacji w przepisie szczególnym. Ogólna dyspozycja art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej wyklucza wydawanie przez Szefa Służby Celnej (przy braku przepisu szczególnego) konkretnych wytycznych w zakresie zdań powierzonych przez ustawę Dyrektorowi Izby Celnej. Z art. 223 ust.1 ustawy o Służbie Celnej wynika, że kierownik urzędu (Dyrektor Izby Celnej - art. 24ust.3 w zw. z art.22pkt 2-3 ustawy) dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Wyłączna kompetencja Dyrektora Izby Celnej w tym zakresie wyłącza możliwość wydawania poleceń służbowych i interpretacji przez Szefa Służby Celnej. W takiej sytuacji interpretacja prawna narzucona Dyrektorowi Izby Celnej spowodowała niezastosowanie przepisu art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § pkt1 lit c P.p.s.a w zw. z art.138§1 k.p.a. wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji pomimo, ż organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w art. 138 § 1 K.p.a. i rozstrzygnął sprawę tylko w zakresie mianowania do korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Szef Służby Celnej wydając decyzję z dnia 21 września 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję - akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 27 listopada 2009 r. rozstrzygnął sprawę wyłącznie w zakresie określenia korpusu.

Natomiast w żaden sposób nie wypowiedział się w zakresie stopnia służbowego funkcjonariusza celnego, pomimo, że akt mianowania dotyczył zarówno określenia korpusu jak i stopnia służbowego. Nie rozstrzygnięcie sprawy w zakresie stopnia służbowego spowodowało, iż organ drugiej instancji nie zastosował art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, z którego wynika, że określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6 tego artykułu jest uzależnione od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej, co nie zostało uwzględnione w akcie mianowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art.183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię wskazać należy, iż jego istota sprowadzała się do wyjaśnienia, czy użyte w powołanym przepisie pojęcie " przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie nowych przepisów prawnych, czy też odnosi się ono do dowolnego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy. Zgodnie z tym przepisem, "funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku, oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt1 i w ust. 2- określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej".

Zauważyć należy, iż przepis ten nie stanowił podstawy materialnoprawnej decyzji. Był nim bowiem art. 223 ust. 1 i 4 omawianej ustawy. Przepis ten stanowi,że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe, a funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w stosunku do skarżącego art.223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej powinien znaleźć zastosowanie i winien on uzyskać stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Przypomnieć należy, iż nie chodzi tylko o to, aby rozumieć przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę. Wykładnia prawa jest dokonywana wedle określonych reguł i kryteriów. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych z sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu(tak Maciej Zieliński w Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str.60 i 244).Znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników językowych, takich jak między innymi cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny) - L.Morawski Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, str.77.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może zatem oznaczać czas bezpośrednio (który to zwrot także nie jest pojęciem "ostrym", a więc zarówno dzień wejścia w życie ustawy, jak i dni bardziej odległe w przeszłości) poprzedzający dzień, w którym wchodzi ona w życie, jak też wcześniejszy - dzień, dwa i dalej, przedtem. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej prowadzi do wniosku, iż zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, że wbrew stanowisku skarżącego wykładnia językowa jest niewystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że w tej sprawie niezbędne jest odwołanie się do innych metod wykładni tego przepisu. Przy dokonywaniu wykładni systemowej omawianego przepisu ustawy o Służbie Celnej trafnie zauważył,iż znalazł się on w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu ich uregulowanie w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne.

Warszawa 2011 r., str. 563). Generalnie ich rolą jest uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw dotąd niezakończonych, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U.Nr 100,poz.908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak niespornych reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się do ustawodawcy postulat rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem brak uczynienia tego skutkuje rozwiązaniem problemu przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza orzecznictwo sądowe (Sławomira Wronkowska Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str.81).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważając sporne zagadnienie, należy mieć na względzie systematykę i przepisy danej ustawy. Interpretacja przepisu zależna jest bowiem od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces interpretacji należy rozpocząć od wyjaśnienia art.222 ust.1 omawianej ustawy. Przepis ten jest umieszczony w rozdziale "Przepisy przejściowe". Wyraża on regułę, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w dniu wejścia w życie ustawy stają się funkcjonariuszami celnymi w rozumieniu nowej ustawy. Przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 powołanej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie przesądza o celowym znaczeniowym rozróżnieniu go od zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanym w dalszych przepisach.

W tym przypadku brak było bowiem podstaw do zastosowania w tym przepisie innego sformułowania, gdyż tylko funkcjonariusz celny pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej ustawy. Ponadto użycie w art.223 omawianej ustawy zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Przepis ten mógł zatem obejmować tylko stany sprzed tej daty. Przepis art. 222 ust. 3 tej ustawy, stanowi o przedstawieniu pisemnej propozycji określającej miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.

1. Te ostatnie zagadnienia, podobnie jak nadanie nowego stopnia przypisanego do określonego korpusu, stanowią istotny element procesu kształtowania nowej sytuacji prawnej funkcjonariuszy, to jednak kwestie ustalenia miejsca i warunków pełnienia służby nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie. Użycie zatem w tych przepisach dotyczących różnych kwestii innych sformułowań było w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust.

1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Cywilnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu miał być dokonany w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, nie można zaakceptować poglądu, że rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan faktyczny na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia był zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.

W sprawie jest niesporne, że J.M. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej, to jest w dniu 30 października 2009r. zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Nie spełniał zatem warunków określonych w art.223 ust.3 pkt2 powołanej ustawy, gdyż nie zajmował wówczas stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych i nie pełnił obowiązków na takim stanowisku. Nie mógł być zatem mianowany na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Odnosząc się do stwierdzenia autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art.223 ust.3 pkt2 powołanej ustawy o Służbie Celnej,nie uwzględnił postanowień rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) wyjaśnić należy, iż przepisy tego rozporządzenia służą usprawnieniu procesu tworzenia prawa, a nie określeniu norm, których naruszenie skutkuje z mocy prawa nieważnością aktów prawnych, względnie uchyleniem decyzji, wydanych na podstawie sporządzonych z ich naruszeniem przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2003 r. sygn. akt II SA 2197/03). Nie może również budzić wątpliwości, że reguły interpretacyjnej zawarte w powołanym rozporządzeniu,nie są przepisami prawa materialnego, ani prawa procesowego, nie mogą więc być powoływane w ramach podstawy kasacyjnej. Nie wynikają z nich jakiekolwiek prawa lub obowiązki dla podmiotów prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. II FSK 1421/06).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.223 ust.3 pkt 2 omawianej ustawy jest bezzasadny.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt1 lita P.p.s.a.w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także art. 6 K.p.a. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobną regulację w prawie administracyjnym zawiera art. 6 K.p.a., zgodnie, z którym, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa – zasada praworządności. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, Wyd. 11, str. 46 i nast.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle tego przepisu konsekwentnie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, które stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego. Zamkniętą listę źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyznaczają przepisy rozdziału III "Źródła prawa" Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, co do zasady należy zgodzić się z poglądem skarżącego, że wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości, nie może posługiwać się wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych, a zwłaszcza organów centralnych. Tak sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Stanowisko Szefa Służby Celnej zawarte w powołanych w skardze kasacyjnej pismach tego organu miało bowiem charakter wyjaśniający.

Dodatkowo zauważyć należy, iż ustawodawca zobowiązując kierownika urzędu do przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe przedstawił jedynie ogólny katalog przesłanek, jakimi powinien kierować się organ przy dokonywaniu przedmiotowych aktów mianowania. W art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wskazał, że określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, jest uzależnione od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Szef Służby Celnej działając na podstawie art. 10 ust. 3 pkt. 1 i 3 omawianej ustawy kryteriów tych nie zmienił, a jedynie dokonał ich uściślenia. Wyjaśnienia Szefa Służby Celnej i opracowane przez niego kryteria punktowe zmierzały do ustalenia jednolitych, jawnych, czytelnych oraz bardziej szczegółowych zasad przy dokonywaniu mianowania funkcjonariuszy celnych na stopnie służbowe na podstawie art. 223 cyt. ustawy o Służbie Celnej.

Fakt ich pomocniczego stosowania w procesie transformacji, oprócz ogólnego katalogu określonego przez ustawodawcę, nie oznacza, że to one stanowiły podstawę materialnoprawną podejmowanych decyzji. W sprawie jest niesporne, że decyzje w przedmiocie mianowania skarżącego na nowy stopień służbowy zostały wydane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Jako nietrafny ocenić należy także kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.145§1 pkt1 lit c P.p.s.a. w zw. z art.138§ 1K.p.a.W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej w Opolu aktem z dnia 27 listopada 2009r. mianował J.M. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Szef Służby Celnej zaskarżoną decyzją powyższy akt mianowania utrzymał w mocy w zakresie określenia korpusu. Niewątpliwie taki sposób sformułowania sentencji decyzji organu odwoławczego był nieprawidłowy. Przepisy art.138 § 1 i 2 K.p.a. zawierają katalog decyzji, jakie mogą być wydane po zakończeniu postępowania odwoławczego, które nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nieprawidłowa redakcja sentencji zaskarżonej decyzji nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 223 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Z kolejnych ustępów powołanego artykułu wynika, że organ określa "stopień w korpusie". Z kolei art.115 ustawy wymienia korpusy obowiązujące w formacji, a w ramach poszczególnych korpusów określone stopnie wojskowe. Dany stopień wojskowy przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu. Oznacza to, że mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje przynależność funkcjonariusza celnego do korpusu określonego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy.

Automatycznie skutkuje ono przynależnością celnika do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu osobowego. W konsekwencji uznać należy, iż mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie.. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które stanowi jej integralny składnik, pozwala przyjąć, że organ odwoławczy ustosunkował się do całości zagadnień, a zatem nie tylko w zakresie określenia korpusu ale także i nadanego stopnia służbowego.

Wskazać należy, iż warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie brak było podstaw do uznania, że błędne sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji miało wpływ na wynik sprawy, gdyż z jej uzasadnienia wynika, że zakres podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia sprawy był prawidłowy.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.