Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 2761/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...], Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1953 r. nr [...], odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości "warszawskiej", położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].
Rozpoznając zaś wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożone przez: A. M., E. G. i D. B., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. nr [...], w której orzekł, że w/w decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz utrzymane przez nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1953 r. - w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr 2, 4, 7 i 11 znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...], wraz z udziałami w częściach wspólnych budynku służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców i takimi samymi udziałami w prawie użytkowania wieczystego do (działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]) - wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części, to jest w odniesieniu do lokali nr 8, 9, 10 i 12, stwierdził nieważność w/w decyzji.
W motywach stanowiska organ nadzoru, odwołując się do treści art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), stwierdził, że w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości "warszawskiej" został złożony w terminie ustawowym, zaś przedmiotowa nieruchomość - w dacie wydania kwestionowanych decyzji - objęta była Ogólnym Planem Zabudowania m. st. Warszawy, zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., a który to plan przewidywał zabudowę zwartą 3-4 kondygnacyjną.
W związku z tym, skoro w/w nieruchomość została zabudowana w 1935 r. 3-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym, należało uznać, że dotychczasowy jej właściciel – K. S. mógł realizować na niej funkcję określoną w obowiązującym planie. Nie była więc uzasadniona przyczyna odmowy przyznania prawa własności czasowej, co prowadziło do wniosku, że organy "dekretowe", wydając kontrolowane decyzje, rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister wyjaśnił, iż lokale nr 8, 9, 10, 12 sprzedano na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego, ale w wykonaniu decyzji administracyjnych. Pozostałe zaś sprzedane lokale zostały zbyte jedynie na podstawie samych umów cywilnoprawnych (bez wydania poprzedzających ich decyzji administracyjnych). W związku zaś z tym, że nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., występują wtedy, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych, powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, prawidłowe było twierdzenie, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, w stosunku do lokali nr 8, 9, 10, 12. Lokale te zostały bowiem zbyte na podstawie umów, zawartych w formie aktu notarialnego, ale umowy te poprzedzone były odrębnymi decyzjami administracyjnymi o ich sprzedaży i ustanowieniu użytkowania wieczystego części gruntu, a zatem skutki nieodwracalne, odnosiły się w tym przypadku do decyzji o sprzedaży, a nie do decyzji tzw. "dekretowej".
Minister, odwołując się w tym miejscu do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślił, że późniejszy obrót takimi lokalami nie miał znaczenia prawnego przy ocenie wywołania skutków prawnych przez decyzje "dekretowe". Przy ocenie bowiem, czy kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogły stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz są to zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, iż decyzja istniała w obrocie prawnym i korzystała z domniemania legalności.
Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie, wniosły: E. G. i A. M. oraz D. B.. Skarga, wniesiona przez E. G. i A. M. została prawomocnie odrzucona (postanowienie z dnia [...] września 2014 r.), natomiast skardze, wniesionej przez D. B., został nadany bieg.
Skarżąca D. B. zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 a także art. 107 § 1 k.p.a.
Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że była ona nieuzasadniona.
Na wstępie Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a podstawę materialną kwestionowanej decyzji był art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, którego treść przytoczył.
Za prawidłowe Sąd uznał również ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym, a z których wynikało, iż skoro przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była przez poprzedniego właściciela zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego, to brak było podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego prawa. A zatem powody odmowy przyznania własności czasowej, podane w orzeczeniach z dnia [...] września 1953 r. oraz z dnia [...] stycznia 1954 r. (uwzględnienie żądania Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych nr [...]), wskazywały na wydanie ich z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 w/w. dekretu. W związku z tym Sąd podzielił pogląd Ministra, że w omawianym przypadku zaistniały przesłanki, wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w skardze, dotyczącego nieodwracalności skutków prawnych, Sąd podzielił pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49), iż: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a". Decyzja – jak wywodził Sąd - o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie w/w dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła bowiem Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie, niż były właściciel tych gruntów.
Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną wydaną w tym przedmiocie - a taka sytuacja zachodziła w sprawie niniejszej - to ta decyzja, a nie odmowna decyzja "dekretowa", była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego i zawarcia umowy kupna-sprzedaży.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanego stanu faktycznego, Sąd wyjaśnił, że ponieważ zbycie m.in. lokalu mieszkalnego nr 9, którego aktualnym właścicielem jest D. B., nastąpiło na podstawie aktu notarialnego, poprzedzonego wydaniem decyzji administracyjnej w tej kwestii, to w stosunku u do ww. lokalu nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Takie stanowisko organu – jak wywodził Sąd – należało również uznać za prawidłowe w sytuacji, gdy po pierwszej czynności cywilnoprawnej sprzedaży prawa użytkowania wieczystego do lokalu, poprzedzonej decyzją administracyjną, miało miejsce kolejne zbycie prawa użytkowania wieczystego do lokalu, czy to w formie aktu notarialnego, czy też na podstawie orzeczenia sądu powszechnego.
Sąd nie dopatrzył się także w tym przypadku uchybień procesowych, uznając, że organ wszechstronnie zebrał i rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Dodatkowo wskazał również, że użytkowników wieczystych i właścicieli lokali chroni rękojmia wiary ksiąg wieczystych – co zostało w sposób jednoznaczny potwierdzone uchwałą Sądu Najwyższego (uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. B., zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 Iit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. i tym samym uznanie, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] stycznia 1954 roku oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr [...] z [...] września 1953 roku nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy skutki prawne powyższej decyzji i orzeczenia administracyjnego w postaci nabycia prawa własności lokalu nr 9 przy ul. [...] w W. przez skarżącą, na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1993 roku oraz postanowienia sądu o podziale majątku dorobkowego z dnia [...] listopada 2003 roku, nie mogą zostać odwrócone w ramach skorzystania przez organy administracyjne z kompetencji przyznanych im ustawowo, co sprawia, że są to skutki nieodwracalne,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. –(cyt.): "poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2014 roku (nr[...]) i poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 roku (nr [...]) i tym samym uznanie, że nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] stycznia 1954 roku oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr [...] z [...] września 1953 roku z naruszeniem prawa, a wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji i orzeczenia administracyjnego, podczas gdy skutki prawne powyższej decyzji i orzeczenia administracyjnego w postaci nabycia prawa własności lokalu nr 9 przy ul. [...]w W. przez skarżącą na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1993 roku (zawartej w formie aktu notarialnego) oraz postanowienia sądu o podziale majątku dorobkowego z dnia [...] listopada 2003 roku nie mogą zostać odwrócone w ramach skorzystania przez organy administracyjne z kompetencji przyznanych im ustawowo, co sprawia, że są to skutki nieodwracalne".
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Jak wynika z jej literalnej treści zarzuty kasacyjne zostały oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych) w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 Iit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. (zarzut nr 1) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. (zarzut nr 2).
Odnosząc się do zatem do pierwszego z w/w zarzutów należy stwierdzić, że nie został on prawidłowo sformułowany. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jest bowiem – zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem – przepisem materialnoprawnym. Zatem wydanie wyroku z naruszeniem tego przepisu należało – co do zasady - łączyć z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., będącego podstawą do wydania wyroku uchylającego decyzję, gdyż naruszała ona prawo materialne, a nie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który może być podstawą do uchylenia decyzji, z powodu stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego miało miejsce istotne naruszenie procedury administracyjnej.
Także przepis art. 156 § 2 k.p.a., odnoszący się do pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych ma charakter materialnoprawny, bo taki charakter mają owe skutki.
Ponadto sformułowanie zarzutu opartego na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obligowało autora skargi kasacyjnej do powiązania tego przepisu z przepisem, który – w jego ocenie – został przez organ administracyjny a w dalszej kolejności przez Sąd Wojewódzki rażąco naruszony. Tymczasem w zarzutach kasacyjnych takiego przepisu nie wskazano. Powyższe ma to zaś ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może (ponieważ nie może uzupełnić skargi kasacyjnej ani w inny sposób jej skorygować) zbadać, który przepis miał być w tym wypadku rażąco naruszony.
W związku z tym skład orzekający pragnie jedynie w tym miejscu zauważyć, że wprawdzie pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
Podobnie sytuacja przedstawia się w odniesieniu do pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych". Wprowadzając bowiem w art. 156 § 2 k.p.a. negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jaką są nieodwracalne skutki prawne wywołane decyzją administracyjną, co do której stwierdzono wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., ustawodawca również i w tym przypadku nie zawarł legalnej definicji tej przesłanki. Kwestię tę zatem, to jest, co należy rozumieć pod pojęciem owej negatywnej przesłanki, czyli kwestię wykładni, pozostawił doktrynie i praktyce orzeczniczej. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołanym w uzasadnieniach zarówno zaskarżonego wyroku jak i zaskarżonej decyzji - a który to pogląd skład orzekający podziela - przy ocenie, czy kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogły stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu.
Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz są to zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, iż decyzja istniała w obrocie prawnym i korzystała z domniemania legalności. W związku z tym, okoliczność, że nieruchomość, obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.. (vide: uchwały NSA z dnia 20 marca 2000 r. /sygn. akt OPS 14/99. publ. ONSA 20000/3/93/ i z dnia 9 listopada 1998 r./ sygn. akt OPK 4/98. publ. ONSA 1999/1/13/, oraz z dnia 16 grudnia 1996 r. /sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49).
Odnosząc się natomiast do drugiego z zarzutów kasacyjnych, to jest zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. – (cyt.): "poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2014 roku (nr [...]) i poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 roku (nr [...]) i tym samym uznanie, że nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] stycznia 1954 roku oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr [...] z [...] września 1953 roku z naruszeniem prawa, a wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji i orzeczenia administracyjnego, podczas gdy skutki prawne powyższej decyzji i orzeczenia administracyjnego w postaci nabycia prawa własności lokalu nr 9 przy ul. [...] w W. przez skarżącą na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1993 roku (zawartej w formie aktu notarialnego) oraz postanowienia sądu o podziale majątku dorobkowego z dnia [...] listopada 2003 roku nie mogą zostać odwrócone w ramach skorzystania przez organy administracyjne z kompetencji przyznanych im ustawowo, co sprawia, że są to skutki nieodwracalne", należy stwierdzić, że nie był on w ogóle zrozumiały.
Zaskarżona decyzja stwierdzała bowiem w stosunku do lokalu nr 9 znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w W., że w tym zakresie decyzje tzw. "dekretowe" zostały wydane z naruszeniem prawa. W odniesieniu do tego lokalu nie stwierdzono zatem ich nieważności, choć tego domagała się skarżąca.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.