Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2017 r., II SAB/Wa 108/16 oddalił skargę Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" Komisji Zakładowej działającej przy Państwowej Szkole Muzycznej I i II st. im. M. w Z. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Oznacza to, że skarga na bezczynność jest uzasadniona, gdy organ nie wywiąże się w przewidzianym terminie z ustawowego obowiązku, a także, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot.
Ten ostatni warunek wynika z zasady skargowości stanowiącej, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uwarunkowane jest wystąpieniem ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd nie może rozstrzygać sporu o zgodność z prawem działania lub zaniechania organu, a następnie zastosować środków prawnych przewidzianych w ustawie. Z art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w sprawach dotyczących innych podmiotów, o ile kumulatywnie spełnione będą dwa warunki: po pierwsze sprawa administracyjna mieści się w zakresie statutowej działalności organizacji, po drugie organizacja ta uczestniczyła w danym postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony. Niespełnienie choćby jednej z ww. przesłanek powoduje, że organizacja społeczna nie posiada legitymacji skargowej (por. wyrok NSA z 22 marca 2006r., II FSK 562/05; wyrok NSA z 13 czerwca 2008 r., II OZ 593/08; postanowienie NSA z 4 lipca 2013 r., II OSK 1588/13).
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji legalnej pojęcia "organizacja społeczna". Stąd przy ustalaniu jego treści należy sięgać do definicji zawartej w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którą przez organizacje społeczne rozumie się organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2014 r., II OSK 2299/12 nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że inne jest znaczenie pojęcia "organizacja społeczna" w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przemawia za tym okoliczność, że to samo pojęcie w ustawach procesowych, takich jak k.p.a. i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może być interpretowane odmiennie, jeżeli nie wynika to z przepisów ustawy.
Skarga na bezczynność została wniesiona przez organizację społeczną w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., tj. Komisję Zakładową NSZZ "Solidarność". Nie kwestionuje tego strona skarżąca podnosząc w piśmie z 30 sierpnia 2016 r., iż "komisja zakładowa związków zawodowych jest organizacją społeczną (...)". Powołuje się w tym zakresie na art. 1 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1881 ze zm.), zgodnie z którym związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Skarżąca upatruje bezczynności organu administracji w zaniechaniu unieważnienia konkursu na dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej I i II st. w Z. przeprowadzonego 25 czerwca 2013 r. z powodu nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Konkurs ten został przeprowadzony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 1 czerwca 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 100, poz. 642 ze zm.) wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 36s ust. 12 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).
Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby strona skarżąca (jako organizacja społeczna) brała udział na prawach strony w postępowaniu konkursowym, w wyniku którego stanowisko dyrektora PSM I i II st. w Z. zostało powierzone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego R. L. Udziału tego nie przewidują cyt. wyżej przepisy. Zaś okoliczność, że członkiem Komisji konkursowej był przedstawiciel NSZZ "Solidarność", nie oznacza, że organizacja ta uczestniczyła na prawach strony w tym postępowaniu oraz że ta sprawa mieści się w zakresie statutowej działalności organizacji.
W konsekwencji, brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca organizacja społeczna posiada legitymację do wniesienia skargi do Sądu na bezczynność Ministra w sprawie unieważnienia ww. konkursu. Jak już bowiem wyżej zaznaczono, przesłanki wynikające z art. 50 § 1 p.p.s.a., warunkujące uprawnienie organizacji społecznej do wniesienia skargi muszą być spełnione łącznie.
Skarżąca w piśmie z 30 sierpnia 2016 r. podnosiła, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest "każdy, kto ma w tym interes prawny", zaś w niniejszej sprawie interes prawny skarżącej wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Po pierwsze - jak już wskazano wyżej - art. 50 § 1 p.p.s.a. w stosunku do organizacji społecznych formułuje dwa odrębne warunki, których dopiero kumulatywne spełnienie stwarza uprawnienie do wniesienia skargi. Po drugie zaś, z brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych nie można wywodzić interesu prawnego w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły. Istoty interesu prawnego należy bowiem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony swoich praw lub obowiązków.
Stwierdzenie interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze prawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, który polega na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., I OSK 860/10). Innymi słowy, wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., II OSK 355/14).
W sytuacji, gdy skarżąca jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, ale tego zainteresowania nie może poprzeć przepisami prawa, jej interes należy określić jako faktyczny. Ten zaś nie tworzy zaś legitymacji skargowej (por. postanowienie NSA z 24 czerwca 2008 r., I OZ 451/08). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Komisja Zakładowa NSZZ "Solidarność" posiada bowiem interes faktyczny w żądaniu od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego unieważnienia przedmiotowego konkursu na stanowisko dyrektora wskazując, iż występuje w imieniu nauczycieli zrzeszonych w Związku Zawodowym, którzy pozostaną bezradni wobec niezgodnych z prawem działań (zaniechań) organu prowadzącego szkołę. Konkludując Sąd stwierdził, że w tej sprawie skarga została wniesiona przez podmiot, który nie posiada legitymacji skargowej w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Komisja Zakładowa NSZZ "Solidarność" działająca przy PSM I i II st. im. M. w Z., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - art. 50 § 1 p.p.s.a w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych - poprzez błędną wykładnię;
- 2) na podstawie art. 174 pkt.
- 2) p.p.s.a. - art. 151 p.p.s.a poprzez bezzasadne oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, iż organizacja społeczna może wnieść skargę także w zakresie własnego interesu prawnego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 50 § 1 ab initio p.p.s.a. podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy (w tym organizacja społeczna), kto ma w tym interes prawny. Przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy wniesienia skargi, lecz przez wprowadzenie wymogu istnienia interesu prawnego odnosi się do innych przepisów prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, które stanowią swoiste uzupełnienie podstawy prawnej uzyskania legitymacji. W przedmiotowej sprawie, interes prawny skarżącej należy utożsamiać z interesem prawnym jego członków - pracowników - PSM I i II st. im. M. w Z. Interes ten wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, zgodnie z którym związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych.
W przedmiotowej sprawie bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, polegająca na uchylaniu się od unieważnienia konkursu na dyrektora PSM I i II st. w Z. dotyczy interesu prawnego strony skarżącej. Członkowie związku tworzący organizację społeczną, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, mają m.in. prawo bronić swoich interesów zawodowych, co w tej sprawie sprowadza się do dochodzenia na drodze sądowej podjęcia przez organ zaniechanych działań. W interesie zawodowym członków przedmiotowej organizacji jest, aby ich dyrektorem była osoba mająca stosowne uprawnienia.
W tej sprawie istnieje związek o charakterze prawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa (art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych), a sytuacją prawną organizacji związkowej (którą należy utożsamiać z sytuacją prawną jej członków) powstałą na skutek zaniechań organu administracji rządowej. W rezultacie Sąd bezzasadnie oddalił skargę strony skarżącej, czym naruszył art. 151 p.p.s.a poprzez bezpodstawne zastosowanie w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych przez błędną ich wykładnię jest bezzasadny. Zgodnie z art. 50 § 1 ab initio p.p.s.a. podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W przypadku skargi na bezczynność, musi zatem istnieć związek przyczynowy między treścią żądanego aktu lub czynności a interesem prawnym wnoszącego skargę. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się posiadaniem indywidualnego interesu prawnego w dacie wnoszenia skargi (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 października 2008 r. II SA/Kr 854/08 i podane tam orzecznictwo).
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie, powołując się na art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, utożsamia interes prawny członków organizacji zakładowej NSZZ Solidarność ze swoim własnym interesem prawnym, co jest niedopuszczalne, ponieważ są to dwa różne podmioty.
W dodatku w tym rozumowaniu jest błąd logiczny, ponieważ z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, który stanowi, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych, nie wynika legitymacja skargowa członków związku zawodowego do zaskarżania do sądu administracyjnego aktów Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora, ewentualnie jego bezczynności w tym zakresie.
Skoro Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował art. 50 § 1 p.p.s.a w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, to należało przyjąć, że skarga Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" działającej przy PSM I i II st. im. M. w Z. została oddalona zasadnie. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a poprzez bezzasadne oddalenie skargi należało uznać za chybiony.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.