Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 747/05 oddalił skargę W. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] ([...]), utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] ([...]), nakładającą na W. S. karę pieniężną w wysokości 6.540,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], poprzez nasypanie ziemi na poboczu i skarpie drogi krajowej na długość 60 m i szerokości 5,70 m (w tym szerokości 1,0 m na poboczu drogi) w okresie od 27 kwietnia 2002 r. do 6 maja 2002 r. – bez zezwolenia.
Wcześniej wydana w tej sprawie decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 czerwca 2002 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 14 maja 2002 r. zostały wycofane z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie ich nieważności wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt 6 II SA 1498/03.
Powtórnie wydana decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] została wydana na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) i § 11 ust.1 i 4 w związku z § 8 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję G.D.D.KiA. z dnia [...] W. S. zarzucił naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, jako "ewentualne zarzuty" zgłosił naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie tej decyzji.
Zdaniem pełnomocnika W. S., decyzja z dnia [...] wydana powinna być w oparciu o przepisu ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953 z późn. zm.), na co jego zdaniem wskazuje art. 11 tej ustawy. Ustalenia organu, w oparciu o które naliczono karę pieniężną pozostają w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy. Pomiaru dokonano "metodą krokową" na co strona zwracała uwagę w odwołaniu. Organ nie odniósł się też do argumentacji dowodowej strony skarżącej. Zarówno w dacie dokonywania pomiarów jak i obecnie (w dniu wnoszenie skargi) granica pasa drogowego nie jest należycie oznaczona. Pas drogowy nie jest rozgraniczony od nieruchomości skarżącego zarówno w terenie, jak i w ewidencji gruntów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 27 września 2005 r. nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności ani uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązujących przed nowelizacją tej ustawy, bowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 25 kwietnia 2002 r. ma więc tu zastosowanie art. 10, a nie art. 11 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zastosowanie w stosunku do skarżącego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, byłoby mniej korzystne, niż zastosowane przepisy rozprowadzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący w okresie od 27 kwietnia do 6 maja 2002 r. dokonał zajęcia pasa drogowego drogi krajowej, bez zezwolenia, poprzez nasypanie ziemi na poboczu i skarpie drogi. Ustaleń stanu faktycznego sprawy dokonano w trakcie wizji w terenie w dniu 6 maja 2002 r. z udziałem skarżącego. Skarżący podpisał protokół z wizji nie wnosząc żadnych zastrzeżeń.
Z uwagi na to, że przebieg granicy pasa drogowego nie był uregulowany, za podstawę ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego organ przyjął stan z ewidencji gruntów, a więc przebieg granicy pasa drogowego według stanu sprzed reformy administracji. Część działek faktycznie zajętą przez skarpę drogi, przejętą na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872), wyłączono z powierzchni zajęcia i co uwzględniono przy naliczaniu kary pieniężnej. Podnoszona okoliczność, ze skarżący sam osobiście nie nawiózł ziemi lecz inna osoba, której to zlecił, jak i powoływanie się na nieznajomość przepisów, nie mogły być uwzględnione w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne sprawy i prawidłowo ocenił zaistniały stan faktyczny. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają uzasadnienia.
W. S. reprezentowany przez pełnomocnika, od powyższego wyroku z dnia 27 września 2005 r. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie:
- przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powołanej dalej jako p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organów I i II instancji, z uwagi na wydanie wskazanych decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, pełnomocnik skarżącego jako "ewentualny zarzut" zgłasza:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 11 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię wskazanych uregulowań i w konsekwencji przyjęcie, iż stawka za zajęcie pobocza drogi wynosi 0,80 zł za każdy metr, natomiast skarpy 0,40 zł za każdy metr.
Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wnosi o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie,
- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze tylko pod uwagę przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Sądu nie mają miejsca w niniejszej sprawie.
Pierwszy z zarzutów, dotyczący naruszenia przepisów postępowania stanowi w zasadzie powtórzenie argumentacji zawartej w skardze do Sądu I instancji, do czego szczegółowo odniósł się Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za prawidłowością rozstrzygnięcia w tym zakresie, przemawia jedna z fundamentalnych zasad stosowania prawa lex retro non agit. Gdyby w niniejszej sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte w 2002 r. zastosowano przepisy które weszły w życie grudniu 2003 r., jak tego żąda pełnomocnik skarżącego, zostałaby naruszona ww. zasada. Potwierdzeniem tego stanowiska jest również art. 10 ustawy zmieniającej z dnia 14 listopada 2003 r., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2004 r. należy przyjąć, że powstępowanie wszczęte w tej sprawie w dniu 25 kwietnia 2002 r., nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się więc przepisy dotychczasowe. Poza tym, zastosowanie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji byłoby bardziej niekorzystne dla skarżącego, co byłoby też nie do przyjęcia z punktu widzenia naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych (por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71). Tym samym należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 11 ustawy zmieniającej z dnia 14 listopada 2003 r.
Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego jest całkowicie chybiony, gdyż to czego domaga się w tym zakresie pełnomocnik skarżącego, znalazło w pełni odzwierciedlenie w decyzji z dnia [...], wystarczy wskazać powołaną tam podstawę prawną wydania decyzji i przeanalizować dokładnie zamieszczone na str. 3 uzasadnienia decyzji obliczenia wysokości kary.
W świetle powyższych rozważań, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej, nie dawał podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak na wstępie.