Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1308/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę D. R. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 25 sierpnia 2022 r. nr SKO.4111.898.1834.2022 (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: uśr): - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż skarżący nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia bowiem nie jest osobą zobowiązaną do świadczeń alimentacyjnych względem teściowej, w sytuacji gdy świetle wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a, zgodnie z przepisami Konstytucji i zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji tj. zasadą równości i sprawiedliwości społecznej, a zwłaszcza nakazem ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególną opieką pomocy państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należy wywieść uprawnienie zięcia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem prokonstytucyjna wykładnia sformułowań zawartych w przepisach art. 17 ust. 1 i ust. 1a uśr, pozwala rozszerzyć krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym, ale które faktycznie opiekują się członkiem rodziny z którym tworzą rodzinę rozumianą tradycyjnie, odciążając w ten sposób instytucje państwowe i samorządowe; - poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie wyłącznie wykładni językowej, gramatycznej art. 17 ust. 1 pkt 4, która narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, które charakteryzują się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, w sytuacji gdy w realiach niniejszej sprawy zasadne jest odstąpienie od rezultatów wykładni językowej ww. przepisu na rzecz takiego sposobu rozumienia tego przepisu, które jest zbieżne z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej, ponieważ wykładnia językowa przyjęta przez WSA doprowadziła do sytuacji, w której osoba poświęcająca się opiece nad krewnym, rezygnując ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej, mimo że nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, ale dla której jest członkiem rodziny traci gwarancję równego traktowania.
W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: ppsa) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a uśr poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa i oddalenie skargi pomimo, że zaskarżone orzeczenie winno zostać uchylone w całości; art. 145 § 1 pkt a lit. c) ppsa w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 art. 77 § 1 i art. 80 kpa - poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonych orzeczeń administracyjnych w sytuacji, kiedy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów prawa administracyjnego polegające m.in. na nieuwzględnieniu całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechania podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak też prowadzenie postępowania w sposób nie uwzględniający słusznego interesu skarżącego, nie wzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, nie uwzględnieniu podstawowego dla sprawy faktu, że skarżący sprawuje faktyczną, osobistą pieczę nad niepełnosprawną teściową bowiem nie ma innej osoby zobowiązanej do alimentacji, która byłaby w stanie sprawować taką opiekę, a sformułowanie zawarte w przepisach art. 17 ust. 1 i ust. 1a uśr, wykładane w zgodzie z Konstytucją pozwalają rozszerzyć krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nie obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, ale które opiekują się członkiem rodziny i tworzą z nim rodzinę rozumianą tradycyjnie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne.
Niniejsza sprawa dotyczy odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu teściową.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr – w brzmieniu tego przepisu aktualnym na datę orzekania w sprawie przez organy administracji - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (tj. innym niż matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Według art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W świetle przywołanych przepisów, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych. Ustawodawca powiązał bowiem przysługiwanie prawa do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, uregulowanym w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Natomiast w myśl art. 128 kro, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny nie występuje pomiędzy powinowatymi.
Skarżący nie jest zatem zaliczany do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej i wymagającej opieki teściowej. W konsekwencji skarżący, jako nieobciążony obowiązkiem alimentacyjnym, nie należy do kategorii podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, dlatego też nie ma do niego zastosowania art. 17 ust. 1a uśr. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się potrzebę ścisłej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1a uśr, które to przepisy uzależniają wsparcie finansowe państwa w formie świadczenia pielęgnacyjnego, od spoczywania obowiązku alimentacyjnego na osobach, które wnioskują o przyznanie tego rodzaju pomocy. Także w judykatach Trybunału Konstytucyjnego nie zakwestionowano zgodności z Konstytucją RP wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego między opiekunem ubiegającym się o dane świadczenie, a jego podopiecznym.
Należy mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, zatem wyłącznie prawa do jego uzyskania wskutek ścisłej wykładni ww. przepisów, nie pozbawia rodziny przysługujących jej świadczeń. Wobec tego wykładnia literalna art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin pozostających w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Odesłanie do standardów określanych w ustawie określono w Konstytucji RP, poprzez upoważnienie ustawodawcy do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa.
Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe są zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom, które pozostają w tożsamej sytuacji faktycznej, wobec czego nie ma ono charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia w konsekwencji nie jest oparte o uznanie administracyjne. Określając kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do skonstruowania przesłanek, które zapewnią ich konkretyzację i ograniczą sferę uznaniowości organu, co ma na celu zachowanie równości i transparentności przy udzielaniu świadczeń ze środków publicznych.
Natomiast w kontekście przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, z woli ustawodawcy kryterium wyróżniającym grupę osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi szczególna więź prawna pomiędzy osobą niepełnosprawną a jej opiekunem, nie zaś sam fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lub rezygnacja z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie.
Bezskuteczny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 ppsa. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, których Sąd nie stosował. WSA nie mógł więc naruszyć przepisów, których nie stosował. W skardze kasacyjnej nie wskazano również, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez Sąd I instancji, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania art. 151 ppsa. Biorąc zaś pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa.
Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.
Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej, nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 225 ppsa, orzekł o zwrocie skarżącemu – jako nienależnie uiszczonych - opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł).