Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1844/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 30 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości pod drogi publiczne.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją z 30 czerwca 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania E.M. od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 20 listopada 2008 r. nr [...] dotyczącej odmowy stwierdzenia nabycia przez podmiot publicznoprawny prawa własności nieruchomości położonych w Kielcach, oznaczonych jako działki nr: [...], zajętych pod ulicę Łódzką, P.P. i drogi wewnętrzne (bez nazwy) - uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie I i w tej części umorzył postępowanie przed organem I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda Świętokrzyski działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z 20 listopada 2008 r. nr [...]:
w pkt I stwierdził, iż nieruchomości położone w Kielcach obręb 0005, oznaczone jako;
- – działki nr 16/8 o pow. 0,4126 ha, nr 10/4 o pow. 0,1720 ha, nr 10/5 o pow. 0,5363 ha (stanowiące działkę nr 42, uwidocznioną na mapie sytuacyjnej z 5 kwietnia 1960 r. Nr 21/60), zajęte pod ulicę Łódzką,
- - działka nr 82/3 o pow. 0,0772 ha (stanowiąca działkę nr 44 uwidocznioną na w/w mapie sytuacyjnej), zajęta pod ul. P.P.,
- - działki nr 24/1 o pow. 0,0290 ha, nr 30 o pow. 0,0226 ha, nr 35 o pow. 0,0219 ha, nr 40 o pow. 0,0229 ha, nr 51/2 o pow. 0,1091 ha (stanowiące działki nr 4, 10, 16, 21 i 26 na w/w mapie sytuacyjnej), zajęte pod drogi wewnętrzne (bez nazw), w żadnej części nie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa ani innej jednostki samorządu terytorialnego;
w pkt II stwierdził, że nieruchomość położona w Kielcach, oznaczona jako działka nr 65/1 o pow. 0,0005 ha (stanowiąca działkę nr 3a), będąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością [...], w żadnej części nie stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa ani innej jednostki samorządu terytorialnego.
Pismem z 2 grudnia 2008 r. E.M., powołując się na art. 111 § 1 i 2 kpa, wystąpił o uzupełnienie treści decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 20 listopada 2008 r.
Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z 16 grudnia 2008 r. nr [...] odmówił uzupełnienia swojej decyzji z 20 listopada 2008 r.
E.M. złożył odwołanie od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 20 listopada 2008 r.
Rozpatrując odwołanie, Minister Infrastruktury wskazał, iż zgodnie z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., nieruchomości będące w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podmiotami legitymowanymi do wszczęcia postępowania w trybie art. 73 powołanej ustawy są zatem osoby, którym w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało bądź obecnie przysługuje prawo własności do nieruchomości oraz właściwy zarządca drogi. Postępowanie to może również zostać wszczęte z urzędu.
Organ wyjaśnił, iż na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Kielcach z 29 maja 1961 r. Sygn. akt. Ns.1364/60 w sprawie o dział spadku po J.S., uzupełnionego postanowieniem tegoż Sądu z 14 sierpnia 1961 r. sygn. akt Ns 1364/60, sprostowanego postanowieniem Sądu Rejonowego w Kielcach z 8 października 2002 r. sygn. akt Ns 1364/60 ustalono, że działki nr 4, 10, 16, 21, 26, 42 i 44, ujęte na planie podziału nieruchomości przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego za nr 21/60 stały się własnością Skarbu Państwa, natomiast właścicielką działki nr 3a została A.M. Postanowienie Sądu Powiatowego w Kielcach z 29 maja 1961 r., zmienione i sprostowane, pozostaje w obiegu prawnym. Organ odwoławczy wskazał, że z mapy sytuacyjnej nr 21/60 wynika, że działki nr 4, 10, 16, 21, 26, 42 i nr 44 zostały zajęte pod drogi. W związku ze zmianami w ewidencji gruntów, działki nr 4, 10, 16, 21, 26, 42 i 44 zmieniły oznaczenia, a mianowicie działka nr 4 zmieniła oznaczenie na nr 24/1, działka nr 10 na nr 30, działka nr 16 - na nr 35, działka nr 21 na nr 40, a działka nr 26 zmieniła numer na 51/2.
Działka nr 44 zmieniła oznaczenie na nr 82/3, a działka nr 42 została podzielona i powstały z niej działki nr 10/4, 10/5 i nr 16/8. Ten stan prawny został wykazany na mapie ewidencyjnej nr 218/86 wraz z wykazem zmian gruntowych. Natomiast w piśmie Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach z 27 września 2007 r. nr [...] wyszczególniono, iż dawna działka nr 42, uwidoczniona na mapie sytuacyjnej nr 21/60, odpowiadająca obecnie działkom nr 16/8, 10/4 i 10/5, została zajęta pod ulicę Łódzką, a działka nr 22 w całości odpowiadająca nowej działce nr 82/3, zajęta jest pod ulicę Ponurego Piwnika, zaś działki nr 4, 10, 16, 21 i 26 zostały zajęte pod drogi wewnętrzne. Organ podkreślił że, dawne działki nr 4, nr 10, nr 16, nr 21,nr 26, nr 42 i nr 44 na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu Powiatowego w Kielcach z 29 maja 1961 r. sygn. akt Ns 1364/60, uzupełnionego i sprostowanego, stały się własnością Skarbu Państwa zatem wnioskodawcom, którzy złożyli wniosek o nabycie tych działek przez Skarb Państwa jako zajętych pod drogi, w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., nie przysługiwało w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności.
Minister podkreślił, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozumieniu art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Wobec tego, że wnioskodawcy zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie posiadali żadnych praw rzeczowych do tych działek (działki te stanowiły własność Skarbu Państwa), zatem nie posiadali oni przymiotu strony do wszczęcia postępowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Z wnioskiem o nabycie prawa własności w trybie art. 73 tej ustawy może wystąpić osoba, która w dniu 31 grudnia była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną lub inna osoba posiadająca interes prawny.
Organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działki nr 4, 10, 16, 21, 26, 42 i 44 – z których powstały nowe działki nr 24/1, 30, 35, 40, 51/2, 82/3, 10/4, 10/5 i nr 16/8 – stanowiły własność Skarbu Państwa, a więc nie było podstaw do prowadzenia postępowania w tej części, na żądanie wnioskodawców, gdyż nie legitymowali się oni w dniu 31 grudnia 1998 r. i nadal nie legitymują się prawem własności tych działek. Skoro nie posiadają oni interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 73 ustawy, nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, w zakresie działek stanowiących własność Skarbu Państwa, a wszczęte postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa, ponieważ o stwierdzenie nabycia prawa własności wystąpiły osoby, które nie posiadały przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Minister wskazał, że skoro jednak organ wojewódzki wszczął i prowadził postępowanie w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. w odniesieniu do aktualnych działek nr 16/8, nr 10/4, nr 10/5, nr 82/3, nr 24/1, nr 30, nr 35 nr 40, nr 51/2 z wniosku osób nie mających przymiotu strony oraz wydał w tym zakresie decyzję merytoryczną, to wydaną decyzję organu wojewódzkiego należało uchylić i umorzyć w tym zakresie postępowanie przed tym organem.
Odnośnie dawnej działki nr 3a, która odpowiada działce nr 65/1, to działka ta stanowi fragment drogi wewnętrznej dojazdowej do posesji osób fizycznych, co wynika z pisma Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach z 27 września 2007 r. Na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w Kielcach z 29 maja 1961 r. uzupełnionego i sprostowanego, działkę nr 3a przyznano na własność A.M. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z 21 października 1997 r. sygn. akt I Ns.504/97 spadek po A.M. nabyli R.K., H.K., E.M. i M.M. Następnie aktem notarialnym z 28 czerwca 2004 r. Rep. A nr 3112/2004 udział w spadku po A.M., M.M. darował swojemu bratu E.M. Minister wskazał, że drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi i jako drogi wewnętrzne nie są objęte regulacją art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. W związku z powyższym w odniesieniu do działki nr 65/1 (dawnej działki nr 3a) nie zostały w ocenie organu spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z 13 października 1988 r., wobec czego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z 16 grudnia 2008 r. [...], wydanego na podstawie art. 111 kpa, odmawiającego uzupełnienia decyzji z 20 listopada 2008 r. organ II instancji stwierdził, że prawidłowo organ wojewódzki odmówił uzupełnienia decyzji. Przepis art. 111 kpa ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest niepełne, kiedy brak jest pouczenia odnośnie uprawnień przysługujących stronom lub pouczenie to jest niewłaściwe, co nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 24 marca 2004 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z 15 lutego 1960 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej przy ul. Robotniczej, Minister wskazał, że na podstawie art. 18 ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 z późn. zm.) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach decyzją z 15 lutego 1960 r. zatwierdziło podział nieruchomości położonej przy ul. Robotniczej.
Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 24 marca 2004 r. nr [...] stwierdziło, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z 15 lutego 1960 r. została wydana bez podstawy prawnej i orzekło nieważność tej decyzji w zakresie odnoszącym się do działek nr 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42, i 44, a w pozostałym zakresie tj. dotyczącym działek nr 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8a, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 43 wykazanych na planie podziału nieruchomości nr 21/60 – nie stwierdzono nieważności, z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Jednakże zdaniem Ministra decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 24 marca 2004 r. nie spowodowała zmiany sytuacji prawnej działek będących przedmiotem niniejszego postępowania. W obrocie prawnym pozostaje nadal uzupełnione i sprostowane postanowienie Sądu Powiatowego w Kielcach z 29 maja 1961 r., które jest podstawą nabycia przez Skarb Państwa własności dawnych działek nr 4, 10, 16, 21, 26, 42, i 44 zajętych pod drogi.
Organ administracji nie może pomijać tego postanowienia w postępowaniu administracyjnym. Organ wyjaśnił, że własność Skarbu Państwa dla działek nr 10/4, nr 10/5, nr 16/8 (powstałych z dawnej działki nr 42), ujawniono w księdze wieczystej KW nr KI1L/00099080/1, natomiast dla działek nr 24/1, nr 30, nr 35, nr 40, nr 51/2 (utworzonych z dawnych działek nr 4, 10, 16, 21, 26), nr 82/3 (stanowiąca dawną działkę nr 44) w księdze wieczystej KW nr KI1L/00104525/2. Wpisu dokonano na podstawie w/w postanowienia Sądu Powiatowego w Kielcach z 29 maja 1961 r.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...].
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
Decyzjom tym zarzucili:
- - naruszenie przepisów art. 73 i 103 ustawy z 13 października 1998 r.
- - naruszenie przepisów 7, 8, 9, 10 § 1, 77, 80, 81 i 107 kpa poprzez nie przeprowadzenie z urzędu dowodów, naruszenie zasad postępowania, błędną ocenę celu postępowania, nie zapewnienie stronie uprawnień procesowych, nie odniesienie się do treści odwołania i pism składanych w toku postępowania, nie odniesienie się przez organ do zebranych dowodów i odmowy wiarygodności dowodów.
- - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i 136 kpa poprzez błędną ich wykładnię;
- - naruszenie art. 51 ust. 4 Konstytucji;
- - naruszenie art. 5, 36 i 18 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191);
- - naruszenie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli szereg kwestii dotyczących zarówno zaskarżonej decyzji, jak i innych postępowań, w tym dotyczących zwrotu nieruchomości, ustanowienia trwałego zarządu na dawnej działce nr 42 i wniosku skarżących o wznowienie tego postępowania, sprawy o odszkodowanie na podstawie art. 160 kpa oraz postępowań przed sądem powszechnym. Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji są wynikiem świadomych błędów organów i pomijania przez nie dowodów. Zarzucili naruszenie ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, wskazując na nieprawidłowe stanowisko Ministra Infrastruktury odmawiające skarżącym przymiotu strony w sytuacji, gdy przymiot ten nadał im organ I instancji, podnosząc, że obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.
Skarżący zarzucili także nieuwzględnienie przez organy składanych przez nich skarg, zażalenia, pisma wzywającego organ do zaprzestania łamania prawa i naruszania terminów załatwienia spraw. Wskazali na opieszałe działanie organów. Skarżący podnieśli niekonstytucyjną wykładnię przepisu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., naruszenie art. 51 ust. 4 i art. 21 ust. 2 Konstytucji, jednostronną interpretację zasad badania wniesionej skargi oraz wykorzystanie procedury w interesie organu wojewódzkiego, co skutkowało – zdaniem skarżących- nie rozpoznaniem ich wniosku z 6 września 2005 r., który dotyczył zbadania zgodności z prawem decyzji Wojewody z 28 lutego 2005 r. o trwałym zarządzie.
Skarżący wskazali na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 24 marca 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 15 lutego 1960 r. o podziale nieruchomości przy ul. Robotniczej, podnosząc, że na skutek tej decyzji Skarb Państwa utracił prawo własności ośmiu działek. Zdaniem skarżących, skoro w obrocie prawnym nie ma decyzji wydzielającej działki pod drogę z nieruchomości J.S., to Minister Infrastruktury obowiązany był ustalić jako zagadnienie prejudycjalne: "kwestii prawnej postanowienia Ns 1364/60 Sądu Powiatowego w Kielcach".
W ocenie skarżących postanowienie to dotknięte jest wadą nieważności, nie odpowiada prawu, nie zawiera rozstrzygnięcia o podziale nieruchomości i o odszkodowaniu za przejęte przez Państwo działki. W skardze zarzucono, że organ nie ustalił, od kiedy i na jakiej podstawie działki te pozostają w zarządzie. Skarżący podnieśli, że podstawą wpisu prawa własności w księdze wieczystej nie mogło być postanowienie Sądu Powiatowego w Kielcach Ns 1364/60 oraz to, że organy administracji bezzasadnie powołują się na powyższe postanowienie. Wskazali, że organ I instancji zwrócił się do skarżących o zmianę tego postanowienia, jednakże Sąd Okręgowy w Kielcach powództwo skarżących oddalił.
Skarżący wskazali, że działka nr 42 przeznaczona była pod ulicę w ciągu drogi krajowej Łódź – Sandomierz. Niezależnie od niej wydzielone zostały dodatkowe drogi dojazdowe związane z budową drogi ekspresowej. Zdaniem skarżących, należy uznać, że znajdują się one w ciągu drogi głównej, wobec czego ma do nich zastosowanie przepis art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Natomiast działka nr 44 wydzielona została pod późniejszą ulicę P.W..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 5 lutego 2011 r. skarżący poparli skargę i powtórzyli zarzuty podniesione w skardze, a odnoszące się do postanowienia Sądu Powiatowego w Kielcach w sprawie Ns 1364/60, wskazując, że postanowienie to jako obciążone wadami nieważności i nie powinno być powoływane przez organy jako dowód w sprawie. Skarżący powołali się też na wyrok NSA w sprawie II SA/Kr 2813/01. Dodatkowo wskazali na naruszenia przepisów art. 93 ust. 1 i 2, art. 94 ust. 3 i art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do pisma skarżący załączyli kserokopię postanowienia SKO w Kielcach z 18 stycznia 2010 r. dotyczące wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji tego organu z 24 marca 2004 r., wniosek skarżących z 2 grudnia 2008 r. skierowany do Wojewody Świętokrzyskiego o uzupełnienie decyzji z 20 listopada 2008 r., postanowienie Sadu Rejonowego w Kielcach z 10 stycznia 2003 r. o sprostowanie orzeczenia o dział spadku.
Na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. Sąd dopuścił dowód z tych dokumentów.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo organy wskazały, że dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie koniecznym było ustalenie, kto był właścicielem działek w dniu 31 grudnia 1998 r. i czy na działkach tych była w tym dniu urządzona droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a więc droga, która przed dniem 31 grudnia 1998 r. była zaliczona do określonej kategorii dróg publicznych. Zdaniem Sądu pierwszej, ustalenia organów są prawidłowe. Jak wynika z akt sprawy, działki dawniej oznaczone numerami 4, 10, 16, 21, 26, 21, 26, 42, 44 (obecnie oznaczone numerami 24/1, 30, 35, 40, 51/2, 10/4, 10/5, 16/8, 82/3) stały się własnością Skarbu Państwa już w 1961 r. - z mocy postanowienia Sądu Powiatowego w Kielcach z 29 maja 1961 r. w sprawie Ns 1364/60 o dział spadku po J.S. (sprostowane postanowieniem Sądu Rejonowego w Kielcach postanowieniem z 8 października 2002 r.). Działki nr 10/4, 10/5, 16/8 zajęte są pod ul. Łódzką, działka nr 82/3 pod ul. Ponurego Piwnika, a działki nr 24/1, 30, 35, 40, 51/2 zajęte są pod drogi wewnętrzne.
Skoro od 1961 r. działki pod ul. Łódzką i Ponurego Piwnika są własnością Skarbu Państwa, to prawidłowo organy uznały, że brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 marca 2004 r. stwierdzająca nieważność w części decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z 15 lutego 1960 r., zatwierdzającej podział nieruchomości przy ul Robotniczej, a także postanowienie tego organu z 18 stycznia 2010 r. wyjaśniające wątpliwości co do treści wyżej wskazanej decyzji. Otóż sprostowane postanowienie o dziale spadku z 29 maja 1961 r. w sprawie Ns 1364/60 nadal pozostaje w obrocie prawnym, wiąże strony, inne sądy i organy administracji. Na podstawie tego postanowienia nastąpił wpis do księgi wieczystej. Decyzja SKO z 24 marca 2004 r. nie spowodowała utraty tytułu własności przez Skarb Państwa, co do wyżej wskazanych nieruchomości. Wobec tego wywody skargi dotyczące braku skutków prawnych tego postanowienia, zarzucanie organowi, że powinien on pominąć ten dowód w sprawie, są bezzasadne.
Wobec powyższego, skoro skarżący nie byli w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami wyżej wskazanych działek zajętych pod drogi publiczne – wyżej wskazane ulice, a organ I instancji wszczął z ich wniosku postępowanie, to prawidłowo organ odwoławczy uchylił w tej części decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Skarżący nie będący w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości nie mieli przymiotu strony w rozumieniu art. 73 ust. 1 w zw. z art. 28 kpa do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w stosunku do działek wyżej opisanych. Interes prawny wynikać musi z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie jest to przepis art. 73 ust. 1 ustawy.
Sąd pierwszej instancji podniósł, iż nie ma rozstrzygającego znaczenia, że organ I instancji uznał, że skarżący mają interes prawny w domaganiu się wydania orzeczenia w trybie art. 73 ust 1 ustawy co do wszystkich działek. Skoro – jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy - postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte na skutek wniosku osoby nie będącej stroną, to w tej części decyzję organu I instancji jako wadliwą należało uchylić i w tym zakresie umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Zatem organ odwoławczy trafnie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2) in fine kpa. A contrario, niezasadne są więc zarzuty skargi co do naruszenia tego przepisu.
Sąd pierwszej instancji zauważył, iż odnośnie działki nr 65/1, która to działka powstała z dawnej działki nr 3a, to wprawdzie w dniu 31 grudnia 1998 r. jej właścicielami byli [...], jednakże działka ta nie była w dniu miarodajnym dla rozstrzygnięci sprawy - drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach. Nie była ona zaliczona do kategorii dróg publicznych przed 31 grudnia 1998 r. Była to droga wewnętrzna stanowiąca dojazd do innych działek. Z tej przyczyny nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy.
W konsekwencji zdaniem Sądu pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi, Minister Infrastruktury prawidłowo przedstawił stan faktyczny sprawy i dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej, odniósł się do wszystkich niezbędnych kwestii koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stanowisko organu znajduje potwierdzenie w zebranych dowodach. Prawidłowych ustaleń organu nie podważają załączniki skargi i pisma procesowego z 5 lutego 2011 r. (część zawarta w aktach administracyjnych), tj. decyzja SKO w Kielcach z 6 stycznia 2004 r. i postanowienie SKO w Kielcach z 18 stycznia 2010 r. - wyżej omówione - pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z 9 lipca 1958 r. skierowane do S.S., pismo dyrektora Urzędu Miasta w Kielcach z 12 maja 2000 do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji, decyzja z 4 lipca 2001 r. o zatwierdzeniu podziału działki nr 10/3, wniosek E.M. z 2 grudnia 2008 r. złożony na podstawie art. 111 kpa skierowany do Wojewody Świętokrzyskiego i postanowienie Sądu Rejonowego w Kielcach z 10 stycznia 2003 r. w sprawie I Ns 1364/60 o zawieszeniu postępowania.
W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. istotne znaczenia ma bowiem stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Tymczasem przedstawione przez skarżącego dokumenty nie dotyczą tej daty. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi co do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, w tym dotyczących zapewnienia stronie udziału w postępowaniu. Skarżący reprezentowani w postępowaniu administracyjnym przez skarżącego, E.M. brali bardzo aktywny udział w postępowaniu, o czym świadczą liczne pisma składane w toku postępowania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji jako całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 i 2, art. 94 ust. 3, art. 96 ust. 1 i 2 oraz art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te nie miały (i nie mogły) mieć w sprawie zastosowania, a więc nie zostały one naruszone. To samo dotyczy zarzutu naruszenia przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych. Nie naruszone zostały także przepisy Konstytucji. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący błędnie odczytali przepisy Konstytucji.
Skarżący nie są adresatami ani art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., ani art. 21 ust. 2 Konstytucji. Wystąpili oni z wnioskiem o uzupełnienie (sprostowanie) odmownej decyzji organu I instancji, domagając się w istocie nowego rozstrzygnięcia zgodnego z ich oczekiwaniem. Takie uzupełnianie (sprostowanie) decyzji naruszałoby art. 111 § 1 oraz 110 kpa, a także naruszało zasadę demokratycznego państwa prawnego wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Zatem odmowa uzupełnienia decyzji w drodze postanowienia w kierunku oczekiwanym przez skarżących była prawidłowa nie naruszała w żaden sposób art. 51 ust. 4 Konstytucji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów kpa przez ich jednostronną interpretację w zakresie badania wniesionej skargi oraz wykorzystanie procedury w interesie organu wojewódzkiego, co skutkowało – zdaniem skarżących - nie rozpoznaniem ich wniosku z 6 września 2005 r., który dotyczył zbadania zgodności z prawem decyzji Wojewody z 28 lutego 2005 r. o trwałym zarządzie. Zarzuty dotyczące innych postępowań administracyjnych nie mogą być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, której zakres przedmiotowy wynika z zaskarżonej decyzji. Wobec czego wniosek skargi o " objęcie kontrolą decyzji o trwałym zarządzie (...) i zasad umorzenia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 4" nie może być uwzględniony. Wprawdzie zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd może orzekać co do aktów w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jednakże przepis ten ma zastosowanie, jedynie w przypadku orzeczeń uwzględniających skargę. W niniejszej sprawie skarga została oddalona, a więc i z tej przyczyny zarzut nie może być skuteczny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E.M. zarzucając mu
1. rażące naruszenie prawa materialnego to jest art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez przyjęcie, iż nieruchomości o dawnych numerach ewidencyjnych: 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42, i 44 położone w Kielcach nie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub innej jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy zostały spełnione przesłanki (zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub gminy, nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub Gminie prawa własności nieruchomości) do nabycia przez te podmioty prawa własności wyżej opisanych nieruchomości
2. art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie są stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości pod drogi, podczas gdy byli oni współwłaścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. a zatem mają oni interes prawny w uzyskaniu decyzji w tym przedmiocie
3. rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i 77 k.p.a w związku z art. 365 par. 1 k.p.c. poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego, a w szczególności nie przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w Kielcach Ns 1364/60, postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 18 stycznia 2011 r. znak SKO.GN-70/5219/515/201, dokumentów ksiąg wieczystych Kw Nr KW Nr KM L/00 104525/2 i KW Nr KU L/00104525/2, błędne przyjęcie, że postanowienie Sądu Powiatowego w Kielcach z 29 maja 1961 sygn. Ns 1364/60, którego stroną nie był Skarb Państwa, wiąże organy administracji publicznej i sąd, a przez to dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie tego komu przysługiwało prawo własności w.w. nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r.
Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie utrzymanych nim w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20.11.2008 r. znak [...] i Ministra Infrastruktury z dnia 30 czerwca 2010 r. nr [...], zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż zasadniczą kwestią, którą należało wyjaśnić w postępowaniu administracyjnym (co ma również znaczenie dla oceny czy wnioskodawca ma interes prawny w prowadzeniu postępowania administracyjnego) było ustalenie komu przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości w dniu w dniu 31.12.1998 r. Podstawą do nabycia własności nieruchomości położonych w Kielcach a to działek 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42, i 44 (w odniesieniu do których stwierdzono - nieważność decyzji zatwierdzającej podział) i działek nr 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 8a, 9, 11,12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29,30,31,32,33,34,35,36,37,38,39,40,41,43, (co do których SKO w Kielcach nie stwierdziło nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała decyzja) przez Skarb Państwa była decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 15 lutego 1960 r. zatwierdzająca podział nieruchomości.
Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 18 ustawy z 22.05.1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31 poz. 138 z póz. zm.). Podstawą do nabycia własności w.w. nieruchomości przez Skarb Państwa była w.w. decyzja z 15 lutego 1960 r. Nie do zaakceptowania zatem jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24.03. 2004 r, znak [...], którą stwierdzono, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 15 lutego 1960 r., zatwierdzająca podział nieruchomości położonej przy ul. Robotniczej została wydana bez podstawy prawnej; stwierdzono nieważność opisanej wyżej decyzji w części dotyczącej działek nr 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42 i 44 oraz nie stwierdzono nieważności w/w decyzji części dotyczącej działek Nr 1,2,3,5,6,7,8,83,9,11,12,13,14,15,17,18,19,20,22,23,24,25,27,28,29,30,31,32, 33,34,35,36,37,38,39,40,41,43, ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała.
Decyzja, która była podstawą do nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa w odniesieniu do działek nr 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42 i 44 została wyeliminowana z obrotu prawnego. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wyjaśniło, iż: "zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia 24.03.2004 r. znak: [...] na str. 8 wiersz 24-33 należy rozumieć w ten sposób, że działki objęte pkt. 2 wymienionej decyzji Kolegium tj. nr 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42 i 44 na dzień wydania tej decyzji stanowiły własność Skarbu Państwa i w stosunku do nich nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych stanowiących przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady narodowej w Kielcach z dnia 15.02.1960 r., w części dotyczącej tych działek. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji Kolegium z dnia 24.03.2004 r., znak [...], stwierdzającej w pkt. 2 nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 15 lutego 1960 r., co do działek nr 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42, 44 Skarb Państwa utracił tytuł prawny do ww. działek".
Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że postanowienie SKO w Kielcach z 18.01.2011 r., na które powoływał się E.M. z jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest niesłuszne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, iż Skarb Państwa utracił tytuł prawny do nieruchomości (działek nr 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42, 44). Organy postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu ustaliły zaś, iż Skarb Państwa tytuł prawny ma i było tak zarówno 31.12.1998 r. jak i obecnie. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest sytuacja, w której organy w postępowaniu administracyjnym w ramach tego samego stanu faktycznego dochodzą do całkowicie rozbieżnych konkluzji prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł zostać uznany za słuszny.
Istotę problemu w niniejszej sprawie stanowi to, kto był właścicielem działek w dniu 31 grudnia 1998 r. i czy na działkach tych była w tym dniu urządzona droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a więc droga, która przed dniem 31 grudnia 1998 r. była zaliczona do określonej kategorii dróg publicznych. Podstawę wydania zaskarżonego wyroku stanowiły dwie okoliczności. Pierwsza dotyczyła tego, iż w obiegu prawnym na dzień wydania zaskarżonego wyroku wciąż pozostawało postanowienie Sądu Powiatowego w Kielcach z 29 maja 1961 r. w sprawie Ns 1364/60, uzupełnione postanowieniem z dnia 14 sierpnia 1961 r. i sprostowane postanowieniem z dnia 8 października 2002 r. na podstawie którego dawne działki nr 4, 10, 16, 21, 26, 21, 26, 42, 44 (obecnie oznaczone numerami 24/1, 30, 35, 40, 51/2, 10/4, 10/5, 16/8, 82/3) stały się własnością Skarbu Państwa. Druga okoliczność dotyczy natomiast tego, iż dawna działka nr 3a odpowiadająca aktualnie działce nr 65/1 była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę wewnętrzną, która nie jest objęta zakresem przedmiotowym art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Z powołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, iż przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. dotyczy tylko tych nieruchomości, które nie stanowiły własności publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. i nadal, pomimo tego że były drogą publiczną, to stanowiły własność innych podmiotów m.in. osób fizycznych W postępowaniu prowadzonym na podstawie powyższego przepisu istotne znaczenie ma wyłącznie stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Tymczasem przedstawione przez skarżącego dokumenty nie dotyczą tej daty. Interes prawny w tym postępowaniu mógłby mieć skarżący jedynie wtedy gdyby w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem lub następcą prawnym właścicieli przedmiotowych nieruchomości drogowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła.
Skarżący nie posiadał, na dzień 31 grudnia 1998 r. żadnego tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości. Postępowanie prowadzone w trybie powołanego art. 73 ust. 1 i 3 ma regulować kwestie własności nieruchomości drogowych tylko tych, które spełniają przesłanki określone w ust. 1 art. 73, tj. m.in. nie stanowiły własności jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast nie służy ono rozstrzyganiu kwestii prawidłowości nabycia prawa własności nieruchomości drogowych w innych trybach, czy to przez Skarb Państwa, czy też jednostkę samorządu terytorialnego. Dlatego też chybiony jest zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy odnoszących się do prawidłowości nabycia przez Skarb Państwa własności przedmiotowych nieruchomości. W niniejszym postępowaniu ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie mogły kontrolować prawidłowości nabycia własności przedmiotowych nieruchomości drogowych przez Skarb Państwa.
Powyższej sytuacji nie zmienia fakt unieważnienia przez Sąd Najwyższy postanowienia Sądu Powiatowego w Kielcach z dnia 14 sierpnia 1961 r., sygn. akt Ns 1364/60 o uzupełnieniu postanowienia tego Sądu z dnia 29 maja 1961 r. sygn. akt Ns 1364/60 o dziale spadku, na podstawie którego nastąpił wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela spornych nieruchomości. Jak już wskazano wcześniej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną istotne znaczenie ma wyłącznie stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Wydanie przez wojewodę decyzji stwierdzającej, iż nieruchomości stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub innej jednostki samorządu terytorialnego potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i ma charakter deklaratoryjny.
Niewątpliwie na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarb Państwa był właścicielem spornych nieruchomości. Bezpośrednim skutkiem unieważnienia prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w Kielcach z dnia 14 sierpnia 1961 r., sygn. akt Ns 1364/60, stwierdzającego przejście na własność Skarbu Państwa spornych nieruchomości jest wyeliminowanie go z obrotu prawnego i pozbawienie tym samym wszelkich przejawów skuteczności. Nie oznacza to jednak, iż z chwilą wydania orzeczenia kasatoryjnego przez Sąd Najwyższy następuje automatyczne wyeliminowanie z obrotu prawnego skutków innych postępowań, na których wynik oddziaływało unieważnione wadliwe rozstrzygnięcie. W okresie poprzedzającym unieważnienie, orzeczenie wydane w sprawie w której droga sądowa była niedopuszczalna, korzysta z pełni skutków związanych z prawomocnością materialną. Może tym samym oddziaływać na wynik innych postępowań cywilnych (art. 365 k.p.c).
Uchylenie prawomocnego orzeczenia, na którym oparto rozstrzygnięcie w innym postępowaniu, nie stanowi również w świetle art. 403 k.p.c. podstawy do wznowienia tego innego postępowania (P. Grzegorczyk, w: System prawa procesowego cywilnego, tom III, cz. 2, Środki zaskarżenia, red. J. Gudowski, Warszawa 2013, s. 1745 i nast.).
Z przedstawionych powyższej względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej tj. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 28 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a w związku z art. 365 § 1 k.p.c. nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Skarżący, którzy nie wykazali się żadnym tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości drogowych na dzień 31 grudnia 1998 r. nie mogli mieć interesu prawnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 73 ust. 1 i 2 cyt. ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.