Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1984/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 16 września 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy dokonania rozkwaterowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 16 września 2014 r. nr, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie z dnia 9 lipca 2014 r., orzekającą o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 25 lutego 2009 r. o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wydanej na rzecz mjr M.K. oraz o odmowie przydziału lokalu mieszkalnego, zgodnego z uprawnieniami posiadanymi w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód.
W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Krakowie z dnia 25 lutego 2009 r. została przydzielona M.K. kwatera nr 42 położona przy ul. [..] w Krakowie na czas zajmowania stanowiska służbowego – szef wydziału w Oddziale Żandarmerii Wojskowej w Krakowie, na okres kadencji od 1 grudnia 2010 r. do dnia 30 września 2013 r.
W decyzji tej uwzględniono żonę ww.- M.P.K. oraz syna – M.K.
Rozkazem personalnym nr [..] Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej w Krakowie M.K. został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem 1 października 2013 r. wyznaczony na nowe stanowisko – szef wydziału w Oddziale Żandarmerii Wojskowej w Krakowie, na okres kadencji od 1 października 2013 r. do 31 marca 2015 r. M.K. nie złożył nowego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Zatem decyzja z dnia 25 lutego 2009 r. wygasła z dniem 1 października 2013 r. wskutek upływu czasu na jaki została wydana.
Wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r. o sygn. akt XI C 4476/08 małżeństwo M. i M.K. zostało rozwiązane przez rozwód.
W dniu 11 lutego 2014 r. M.K. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Krakowie o dokonanie rozkwaterowania jego oraz byłej małżonki wraz z synem, zamieszkałych w przydzielonym lokalu.
W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Dyrektor Oddziały Regionalnego WAM w Krakowie decyzją z dnia 9 lipca 2014 r. orzekł o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 25 lutego 2009 r. o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wydanej na rzecz M.K. oraz o odmowie przydziału lokalu mieszkalnego zgodnego z uprawnieniami posiadanymi w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że przepis art. 41 a ustawy o zakwaterowaniu (...) wszedł w życie w dniu 1 lipca 2010 r. i zdarzenia mające miejsce przed tą datą nie są objęte regulacją ww. przepisu. Skoro zatem rozwiązanie małżeństwa M. i M.K. przez rozwód, nastąpiło 20 kwietnia 2010 r., tj. przed wejściem w życie przepisu art. 41 a, to żądanie jest nieuprawnione.
M.K. wniósł do Prezesa WAM odwołanie od decyzji organu I instancji.
Prezes WAM rozpoznając sprawę, wskazaną na wstępie decyzją stwierdził, że decyzja z dnia 25 lutego 2009 r. wygasła z dniem 1 października 2013 r. wskutek upływu czasu na jaki została wydana, w związku z tym nie można uchylić decyzji, która utraciła moc prawną, na co wskazuje docelowo art. 41 a ustawy o zakwaterowaniu. Jednakże organ wskazał, że nie zwalnia go to od wydania decyzji ustosunkowującej się do merytorycznego wniosku M.K. o rozkwaterowanie. Organ podał, że zaskarżoną decyzję wydał w oparciu o przepis art. 41 a ustawy o zakwaterowaniu (...), znowelizowanej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Znowelizowane przepisy ustawy o zakwaterowaniu (...) weszły w życie 1 lipca 2010 r. Zgodnie z art. 41 a znowelizowanej ustawy w przypadku rozwodu żołnierza zawodowego posiadającego dziecko i zajmującego lokal mieszkalny, dyrektor oddziału regionalnego właściwy ze względu na położenie lokalu mieszkalnego dotychczas wspólnie zajmowanego przez żołnierza zawodowego i jego małżonka, dokonuje rozkwaterowania byłych małżonków po uprawomocnieniu się wyroku orzekającego rozwód w ten sposób, że uchyla decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego i: żołnierzowi zawodowemu wydaje decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem uprawnień określonych w art. 26, posiadanych w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód; z byłym zaś małżonkiem żołnierza zawodowego wychowującym dziecko, który nie posiada tytułu prawnego do zajmowania innego lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie jest uprawniony do lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie odrębnych przepisów, zawiera na czas oznaczony umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego: w tej samej miejscowości albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości w której Agencja posiada wolny zasób mieszkaniowy i internatowy. Natomiast byłego małżonka żołnierza zawodowego niewychowującego dziecka wzywa do opróżnienia lokalu mieszkalnego, bez konieczności zapewnienia lokalu ze strony Agencji.
Organ wskazał, że wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie rozwiązujący przez rozwód związek małżeński M.K. i M.P.K. zapadł w dniu 20 kwietnia 2010 r. (prawomocny od dnia 12 maja 2010 r.). A zatem bezspornie stał się prawomocny przed dniem 1 lipca 2010 r. W dacie uprawomocnienia się ww. wyroku rozwodowego w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) brak było, poza przypadkami niedotyczącymi niniejszej sprawy, regulacji prawnych dotyczących rozkwaterowania byłych małżonków po orzeczeniu rozwodu. Sytuację tę zmieniła nowelizacja wprowadzając przepis art. 41 a. Niemniej jednak, jak wywodzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji, przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji M.K.. Norma zawarta w art. 41 a tej ustawy ma zastosowanie do stanów faktycznych, które zaistniały od momentu wejścia w życie przedmiotowej regulacji, tj. od dnia 1 lipca 2010 r. Organ podał, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie zakresem tego przepisu także zdarzeń i stosunków prawnych, które powstały przed dniem 1 lipca 2010 r. to znalazłoby to odbicie w przepisach przejściowych ustawy.
Ustawodawca chcąc nadać normom prawnym moc wsteczną, jednocześnie wówczas określa z jakimi stanami, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy, należy wiązać określone skutki prawne od momentu ich zaistnienia lub od momentu wcześniejszego niż moment wejścia w życie tej ustawy.
Organ wskazał, że jego zdaniem ustawodawca redagując ten przepis świadomie odwołał się do konkretnie oznaczonego w czasie zdarzenia, w postaci "uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód", co pozwala dodatkowo uzasadnić przekonanie, że jego wolą nie było objęcie ww. regulacją wszystkich rozwiedzionych małżonków, a jedynie tych spośród nich, których rozwód został orzeczony po 30 czerwca 2010 r. Organ podał też, że unormowania zawarte w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP mają charakter bezwzględnie obowiązujący i właściwe organy wojskowe są związane ich treścią.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi M.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji wskazał, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zgodnie z którym, w przypadku rozwodu żołnierza zawodowego posiadającego dziecko i zajmującego lokal mieszkalny, dyrektor oddziału regionalnego właściwy ze względu na położenie lokalu mieszkalnego dotychczas wspólnie zajmowanego przez żołnierza zawodowego i jego małżonka, dokonuje rozkwaterowania byłych małżonków po uprawomocnieniu się wyroku orzekającego rozwód.
Następnie Sąd zauważył, że w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), która przepisem art. 1 pkt 37 zmieniła dotychczasowy przepis art. 41 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a przepisem art. 1 pkt 39 uchyliła dotychczasowy przepis art. 42 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 tej noweli, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym.
Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło niewątpliwie po dniu wejścia w życie wskazanej wyżej noweli, nastąpiło to bowiem wnioskiem skarżącego z dnia 10 lutego 2014 r., w którym wystąpił do organu o dokonanie rozkwaterowania, po orzeczonym rozwodzie. Oznacza to zatem, że skoro wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 11 lutego 2014 r. (dzień doręczenia organowi pisma strony z dnia 10 lutego 2014 r.) – a więc po dniu 1 lipca 2010 r. – to zgodnie z art. 18 pow. noweli, zastosowanie w sprawie mają niewątpliwie przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 1 lipca 2010 r. O jej zastosowaniu decyduje bowiem data złożenia wniosku przez skarżącego.
Faktem jest, że wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie rozwiązujący przez rozwód związek małżeński M.K. i M.P.,K. zapadł w dniu 20 kwietnia 2010 r. (prawomocny od dnia 12 maja 2010 r.). A zatem bezspornie stał się prawomocny przed dniem 1 lipca 2010 r. W dacie uprawomocnienia się ww. wyroku rozwodowego w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP brak było, poza przypadkami niedotyczącymi niniejszej sprawy, regulacji prawnych dotyczących rozkwaterowania byłych małżonków po orzeczeniu rozwodu. Sytuację tę zmieniła jednak przywołana wcześniej nowelizacja wprowadzając przepis art. 41 "a".
Sąd I instancji stwierdził, iż z żadnego przepisu w/w ustawy nie wynika, że wiąże ona skutki prawne z datą orzeczenia rozwodu. Istotnie warunkiem niezbędnym do skorzystania z uprawnienia o jakim mowa jest art. 41 "a", a zatem do możliwości rozkwaterowania rozwiedzionych małżonków jest prawomocny rozwód, ale nie oznacza, że data jego uprawomocnienia wywołuje skutki prawne decydujące o prowadzeniu postępowania w sprawie w oparciu o przepisy uprzedniej ustawy czy też ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw.
Z datą orzeczenia rozwodu ustawodawca związał natomiast konieczność uwzględnienia przez organ, w decyzji o przydziale żołnierzowi lokalu mieszkalnego, uprawnień określonych w art. 26 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Sąd I instancji uznał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie, a następnie Prezes WAM w Warszawie, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy, którą odmówił skarżącemu dokonania rozkwaterowania, ze względu na datę uprawomocnienia się wyroku rozwodowego przed dniem 1 lipca 2010 r. dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, znowelizowanej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a w związku z art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Siła Zbrojnych RP poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, w następstwie dokonania błędnej wykładni art. 41a ust. 1 ustawy i przyjęciu, że cytowany przepis odnosi się do faktów (rozwodów) zaszłych przed jego wejściem w życie.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną wyłącznie w granicach wyznaczonych przez zarzuty na jakich została oparta.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty te dotyczą tylko jednej kwestii prawnej, a mianowicie czy art. 41 a ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2005r. Nr. 41, poz. 398 ze zm.) ma zastosowanie wyłącznie do żołnierzy, w stosunku do których wyrok orzekający rozwód uprawomocnił się po dniu wejścia w życie w/wym. przepisu.
Należy przypomnieć, że w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), która przepisem art. 1 pkt 37 zmieniła dotychczasowy przepis art. 41 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, art. 1 pkt. 38 dodała art. 41 a, a przepisem art. 1 pkt 39 uchyliła dotychczasowy przepis art. 42 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Zgodnie z dodanym art. 41 a ust. 1 pkt. 1 w przypadku rozwodu żołnierza zawodowego posiadającego dziecko i zajmującego lokal mieszkalny, dyrektor oddziału regionalnego właściwy ze względu na położenie lokalu mieszkalnego dotychczas wspólnie zajmowanego przez żołnierza zawodowego i jego małżonka, dokonuje rozkwaterowania byłych małżonków po uprawomocnieniu się wyroku orzekającego rozwód, w ten sposób, że uchyla decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego i wydaje decyzję o przydziale żołnierzowi zawodowemu lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem uprawnień określonych w art. 26, posiadanych w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód.
Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.
Normy określające wpływ nowego aktu prawnego na stosunki przeszłe, powstałe pod działaniem poprzednio obowiązującego prawa, na stosunki przyszłe - nowe, oraz sprawy będące w toku w dniu wejścia w życie aktu, nazywa się w doktrynie i w judykaturze prawem intertemporalnym (międzyczasowym). Zawierają one regulacje służące rozdzieleniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (tak M. Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Ich rolą generalnie jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (p. § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie, w tym Trybunału Konstytucyjnego, uznaje się, iż przy wprowadzaniu w życie nowych regulacji normodawca ma do wyboru jedną z trzech możliwości. Po pierwsze, opierając się na zasadzie bezpośredniego działania prawa, może postanowić, że od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Po drugie może zadecydować o tzw. przedłużeniu obowiązywania dawnego prawa, tzn. przyjąć, że do czasu wygaśnięcia stosunków prawnych zawiązanych w czasie obowiązywania zmienionego prawa i trwających nadal, będą miały zastosowanie normy prawne, które wówczas obowiązywały.
Po trzecie może przyjąć, iż przez pewien przez niego określony czas, obowiązywać będą w dziedzinie spraw normowanych przez dawne i nowe prawo, szczególne postanowienia nazywane postanowieniami prawa przejściowego (patrz S. Wronkowska, M. Zieliński "Komentarz do zasad techniki prawodawczej" Wydawnictwo sejmowe 2004, s. 84 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 1995 r., sygn. akt K 6/95 (OTK z 1995 r., nr 3, poz. 19). Zatem to normodawca wprowadzając nowe przepisy decyduje się na wybór jednej z przedstawionych powyżej możliwości.
Jak wynika z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010r. ustawodawca zdecydował, że do spraw nowych, w których postępowanie zostało wszczęte po dniu wejścia w życie noweli tj. po dniu 1 lipca 2010r. stosuje się przepisy ustawy w nowym zmienionym brzmieniu.
Niewątpliwie sprawa niniejsza zaistniała już po wejściu w życie art. 41a, dodanego nowelą z dnia 22 stycznia 2010r. do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co oznacza że mają w niej zastosowanie przepisy w wersji obowiązującej po dniu 1 lipca 2010r.
Uprawomocnienie się rozwodu, o jakim mowa w art. 41a ust. 1 ustawy jest konieczną przesłanką do rozkwaterowania (bez uprawomocnienia się rozwodu dyrektor oddziału regionalnego nie ma obowiązku i nie może dokonać rozkwaterowania). Data uprawomocnienia się rozwodu jest też istotna dla określenia przysługującej żołnierzowi powierzchni mieszkalnej (norm mieszkaniowych).
Ustawodawca nie wiąże z uprawomocnieniem się rozwodu innych, poza wymienionymi skutków prawnych. Data uprawomocnienia się rozwodu nie ma żadnego znaczenia w procesie wyboru przepisów prawa stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. O tym bowiem decydują przepisy prawa intertemporalnego, a w przypadku ich braku stosuje się przepisy ustawy nowej – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 2004r. sygn. Akt SK 44/03.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w całości podzielił zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
- - ---------------------- 8