Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 kwietnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Rz 1299/22 oddalił skargę G.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr SKO.4115.762.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
G.N. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") wniosła skargę kasacyjna od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj:
- 1. art. 24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, iż brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej (będącej córką osoby wymagającej opieki) od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby niepełnosprawnej wydane zostało w okresie późniejszym, mimo że stwierdzono istnienie znacznego stopnia niepełnosprawności od października 2014 roku;
- 2. art. 24 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 3 i 4 oraz art. 23b ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, iż orzeczenie małżonka osoby niepełnosprawnej jest jednym z dokumentów, których złożenie warunkuje spełnienie przesłanki "prawidłowo wypełnionych dokumentów", a więc złożenie którego uzależnia moment, od którego możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy mając na uwadze treść art. art. 23 ust. 3 i 4 oraz art. 23b ust. 1 pkt 5 u.ś.r. stwierdzić należy, iż dokument taki jest jednym z dokumentów, które organ zobowiązany jest uzyskać we własnym zakresie bez względu na to czy dokument ten istnieje w momencie złożenia wniosku czy też nie.
- II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj:
- 1. art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, pomijając okoliczność stwierdzenia istnienia znacznego stopnia niepełnosprawności małżonka niepełnosprawnej matki skarżącej od października 2014 roku, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;
- 2. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł z pominięciem okoliczności stwierdzenia istnienia znacznego stopnia niepełnosprawności małżonka niepełnosprawnej matki skarżącej od października 2014 roku.
Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.;
- 2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a.;
- 3. zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że warunkiem przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad jej niepełnosprawną matką było legitymowanie się przez małżonka niepełnosprawnej, a więc przez ojca Skarżącej, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jednoznacznie wynika a contrario z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Skarżąca orzeczenia takiego wraz z wnioskiem nie złożyła, gdyż na moment złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ono nie istniało. Przedmiotowe orzeczenie wydane zostało dopiero w styczniu 2022 roku, zaś wniosek w sprawie przez Skarżącą złożony został w lipcu 2021. Zarówno jednak organ odwoławczy jak i sąd I instancji pominęły, iż orzeczenie o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 17.01.2022 nr [...] zalicza M.C. do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdza, że stopień ten datuje się od października 2014 roku, co zdaniem Skarżącej uzasadnia przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie, mimo że orzeczenie to na dzień złożenia wniosku nie istniało.
Zauważono też, iż ze wskazanych w zarzutach przeisów u.ś.r. nie wynika, aby warunkiem dla uznania, iż wniosek złożony został wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, było złożenie wraz z wnioskiem orzeczenia o niepełnosprawności (bez względu na to czy orzeczenie to dotyczy osoby, nad którą opieka jest sprawowana przez wnioskodawcę czy innej osoby, gdyż ustawa nie doprecyzowuje tego zagadnienia w żadnym innym przepisie), skoro uzyskanie informacji wynikających z takiego dokumentu należy do obowiązków organu właściwego, na który obowiązek ten jednoznacznie nałożony został przez ustawodawcę. Skoro zatem organ powinien był sam te okoliczności ustalić, to nie można wymagać od strony, w braku odpowiedniego przepisu w zakresie warunków formalnych wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego, aby konieczne było jego złożenie przez stronę wraz z wnioskiem i aby jego złożenie warunkowało uznanie wniosku za złożony z prawidłowo wypełnionymi dokumentami w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.ś.r.
Ani organ odwoławczy ani Sąd I instancji w ogóle nie pochyliły się nad zagadnieniem stanowiącym sedno sporu w przedmiotowej sprawie, tj. możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, mimo że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby niepełnosprawnej, stwierdzające istnienie niepełnosprawności w tym stopniu z mocą wsteczną, wydane zostało po dacie złożenia wniosku. Ani organ odwoławczy ani sąd I instancji nie rozważyły w uzasadnieniach swoich judykatów czy stanowisko takie jest słuszne czy też nie, zagadnienie to zostało po prostu przez organy i sąd zupełnie pominięte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz 935 - dalej: p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez G.N. należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Istota zarzutów zawartych skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu w decyzji z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr SKO.4115.762.2022 prawidłowo ustaliło datę od której Skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, w związku z rezygnacją z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopni znacznym matką M.C. Sąd I instancji przyjął, iż uprawnienie to przysługuje Skarżącej od dnia wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności M.C. – męża M.C. tj. od dnia 17 stycznia 2022 r. Z tą bowiem data wyeliminowana został ostatnia przeszkoda do uwzględnienia wniosku Skarżącej (wynikająca z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) i dopiero z tym dniem wnioskowane z tytułu opieki nad matką świadczenie pielęgnacyjne mogło zostać jej przyznane.
Zdaniem Strony, świadczenie to powinna być przyznane od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (tj. od czerwca 2021r.), bowiem przepisy u.ś.r. nie nakładają na wnioskodawcę obowiązku przedłożenia orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym małżonka osoby wymagającej opieki, a obowiązek pozyskania takiego orzeczenia wręcz spoczywa na organie administracji (art. art. 23b ust. 1 pkt 5 u.ś.r.). Ponadto zarzucono, że SKO oraz Sąd I instancji nie uwzględniły i całkowicie pominęły w swoich rozważaniach, iż ustalony znaczny stopnia niepełnosprawności M.C. datuje się od 2014 r., a więc sprzed daty złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania – pominięciu zgromadzonych w sprawie dowodów.
Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Niewątpliwie Skarżąca w stosunku do osoby wymagającej opieki (matki) jest osobą o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. trzeba jednak zauważyć, iż w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a. uś.r. ustawodawca przewidział, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, uchwałą siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22 (dostępna na: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za literalnym rozumieniem przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. u.ś.r. uznając, iż zawiera on negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, od której nie można odstąpić nawet w sytuacji gdy istnieją inne obiektywne przyczyny z powodu których współmałżonek nie może realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpoznawanej sprawie sąd wojewódzki prawidłowo uznał, iż w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego ta negatywne przesłanki istniały, bowiem mąż M.C., nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Przesłanka ta odpadła dopiero z dniem 17 stycznia 2022 r., gdy M.C. uzyskał takowe orzeczenie - orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. nr [...].
Zauważyć należy, iż ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. użył sformułowania "legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zwrot "legitymować się" zgodnie z definicją zawartą w "Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego PWN" pod redakcją Stanisława Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006 r.), oznacza, "przestawiać, okazywać dowód osobisty, legitymację itp., dowodzić czegoś za pomocą dokumentów". Zatem przepis ten odwołuje się do posiadania, możliwości okazania (czyli legitymowania się) dokumentu stwierdzającego stopień niepełnosprawności, a nie do samego stanu niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Tym samym negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., odpada nie z datą od której właściwy organ orzeczniczy stwierdzi istnienie niepełnosprawności w stopniu znacznym małżonka osoby niepełnosprawnej nad którą opiekę sprawuje osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, ale z datą wydania temu małżonkowi orzeczenia potwierdzającego znaczny stopień jego niepełnosprawności. Dopiero bowiem od tego momentu współmałżonek może przedstawiać, okazać taki dokument. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest zatem od jakiej daty ustalono istnienie ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności M.C., lecz data wydania orzeczenia stwierdzającego jego niepełnosprawność w stopniu znacznym.
W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że powyższej zasady nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Norma ta stanowi bowiem regulację procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych, a więc jej zastosowanie nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia innych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (vide: Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).
Istotnym jest więc, że w przypadku, gdy w dacie wydawania decyzji jedna z przesłanek przysługiwania prawa do danego świadczenia zaktualizuje się po miesiącu złożenia wniosku, organ administracji jest nie tylko uprawniony, a wręcz zobowiązany uwzględnić tę okoliczność. Określone świadczenie rodzinne może być bowiem stronie przyznane jedynie wówczas, gdy wszystkie wymagane prawem warunki zostaną spełnione. Jeżeli zatem warunek określony w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. został spełniony po miesiącu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego to dopiero od tego momentu spełnione są wszystkie warunki przyznania żądanego świadczenia.
Wobec powyższego uznać należy, że zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie może zostać uznany za zasadny. Skoro do dnia 17 stycznia 2022 r. małżonek M.C. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to przed tą datą, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało Skarżącej, mimo spełnienia pozostałych przesłanek określonych przepisach u.ś.r.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 3 i 4 oraz art. 23b ust. 1 pkt 5 u.ś.r. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia wyroku Sądu I instancji przyczyną przyznania wnioskowanego świadczenia od dnia 17 stycznia 2022 r., a nie od miesiąca złożenia wniosku, nie była niekompletna dokumentacji wniosku, ale brak orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym M.C. W rozpoznawanej sprawie organ nie mógł naruszyć art. 23b ust. 1 pkt 5 u.ś.r., skoro do dnia 17 stycznia 2022r. orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym M.C. nie było wydane.
Chybione są także zarzuty naruszenia art. 135 oraz art. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. Jak wskazano wyżej w świetle brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. bez znaczenia jest data od której istnieje ustalony znaczny stopień niepełnosprawności M.C. Rozstrzygająca jest natomiast data wydania orzeczenia stwierdzającego jego niepełnosprawność w stopniu znacznym.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.