Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Lu 562/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 3 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W motywach wyroku Sąd wskazał na następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne:
Decyzją z dnia 17 czerwca 1975 r. nr [...], Prezydent Lublina wywłaszczył nieruchomość położoną obecnie w pobliżu ul. [...] w Lublinie, oznaczoną jako działka nr [...] ha, stanowiącą własność H.C. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "C.".
Następnie, orzekając na wniosek A. - spadkobierców H. - Starosta Lubelski, decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...], orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, która wchodziła w skład działki nr 11/1 (obecnie nr 11/10) a stanowiła projektowane działki nr 11/3 i 11/4. Ponadto organ zobowiązał: A.C., P.C. i G.C. do zwrotu na rzecz Gminy Lublin zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia w kwocie 9.439,04 zł.
Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda Lubelski, decyzją z dnia 3 czerwca 2015 r., utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez Starostę, a z których wynikało, iż wywłaszczenie opisanej na wstępie nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "C." ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach urbanistycznych Miasta Lublin (uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej). Tym niemniej treść Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Perspektywa", obowiązującego w dacie wywłaszczenia nieruchomości, wskazywała, że teren projektowanych działek nr 11/3 i 11/4 wprawdzie znajdował się w obszarze przeznaczonym pod "Wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe z usługami", ale z możliwością przesunięcia lokalizacji (obszar oznaczony symbolem [...], o powierzchni 28 ha).
Teren ten graniczył na planie z obszarem oznaczonym symbolem [...]." Na 32 stronie zaś Planu przewidziano, w części dotyczącej ustaleń co do dzielnicy "C.", jako podstawowe urządzenia dzielnicowe: dom kultury, kino, obwodową przychodnię zdrowia, dwa licea ogólnokształcące, administrację dzielnicową, lokale handlu detalicznego, gastronomii i rzemiosła do łącznego wskaźnika 560 m² na 1000 mieszkańców.
Poza tym organ ustalił, że ostatecznie przeznaczenie zawnioskowanego do zwrotu terenu sprecyzował Plan Ogólny Zagospodarowania Terenu Osiedla "G.", zatwierdzony decyzją z dnia 28 czerwca I 1974 r. nr [...], z którego treści wynikało, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość przeznaczona była pod budowę liceum ogólnokształcącego. Takie przeznaczenie terenu było też zgodne z obowiązującym wówczas Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublin.
Ustalono też, że aktualnie teren projektowanych działek nr [...] stanowi zieleń (nieskoszony, zachwaszczony trawnik, porośnięty drzewami), na obszarze której znajdują się alejki asfaltowe. Na części terenu usytuowano także sklep ogrodniczy, użytkowany przez osobę fizyczną, prowadzącą działalność gospodarczą, dzierżawiącą ten grunt od Gminy Lublin. Zdaniem organu, taki stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości (usytuowanie obiektu handlowego w postaci sklepu ogrodniczego, nieregularnej zieleni oraz ciągów pieszych) nie stanowił zatem realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa liceum ogólnokształcącego a więc nieruchomość ta powinna podlegać zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela jako zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Jednocześnie Wojewoda wskazał ubocznie, że tą samą decyzją wywłaszczeniową Prezydenta Miasta Lublina (to jest decyzją z dnia 17 czerwca 1975 r. nr [...]), wywłaszczono nieruchomość oznaczoną dawniej nr [...], położoną w sąsiedztwie działki o dawnym numerze [...] i w znacznej części wchodzącą w areał działki ewidencyjnej, oznaczonej - w dacie złożenia wniosku o zwrot - numerem [...]. Wojewoda Lubelski zaś, decyzją z dnia 6 października 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 22 lipca 2010 r. nr [...] o zwrocie na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli części dawnej działki nr 4/1 a w uzasadnieniu stanowiska podał, iż celem wywłaszczenia była budowa na przedmiotowym gruncie liceum ogólnokształcącego. Stanowisko to zostało następnie podzielone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 lutego 2011 r. (sygn. akt. II SA/Lu 815/10.
Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 3 czerwca 2015 r. Gmina Lublin wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że nie była ona zasadna.
Sąd wyjaśnił bowiem, że decyzją z dnia 17 czerwca 1975 r. nr [....], wydaną na podstawie art. art. 1, 2 i 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), Prezydent Miasta Lublina wywłaszczył nieruchomość, oznaczoną jako dawna działka nr [...]. Aktualnie zaś część działki nr [...] stanowi działka nr [...] (projekt podziału nieruchomości – k. 110 akt adm.), w skład której wchodzą zawnioskowane do zwrotu projektowane działki nr [...] i nr [...] (rozliczenie gruntów wywłaszczonych decyzją [...] – k. 111 akt adm., pismo Dyrektora Wydziału Geodezji – k. 119 akt adm.). Z powyższego zatem wynikało, że objęte zaskarżoną decyzją działki nr [...], stanowiły część działki nr [...], w skład której wchodziły m. in. działki o numerach: [...].
Ustalenie to – jak wyjaśnił Sąd - korespondowało przy tym z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 815/10), z którego wynikało, że Sąd ten, oddalając skargę na decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanął na stanowisku, że zawnioskowane do zwrotu w tamtej sprawie działki [...], stanowiące część działki nr [...] położonej w Lublinie przy ul. [...], były przeznaczone właśnie pod budowę wspomnianego liceum ogólnokształcącego. W związku bowiem z ogólnie określonym w decyzji z dnia 17 czerwca 1975 r. celem wywłaszczenia, jakim była lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "C.", Sąd oparł swe ustalenia na kopii Planu Ogólnego Zagospodarowania Terenu Osiedla [...], zatwierdzonego decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 28 czerwca 1974 r. nr [...] (k. 264 t. II akt adm. dołączonych do sprawy II SA/Lu 815/10).
Odwołując się do treści art. 170 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki podkreślił zatem, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby a w związku z tym, orzekający w niniejszej sprawie Sąd był jest związany ustaleniami wyżej powołanego prawomocnego wyroku, wydanego w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 815/15, w którym – jak wyżej wspomniano - przyjęto, że celem wywłaszczenia terenu, którego część stanowiły projektowane działki nr [...], była budowa liceum ogólnokształcącego.
W konkluzji Sąd przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że skoro celem wywłaszczenia objętych niniejszym postępowaniem działek nr [...] była budowa liceum ogólnokształcącego, a stan zagospodarowania tego terenu wskazywał, że cel ten nie został osiągnięty, to prawidłowe było stanowisko organów administracji, że działki te stały się zbędne na cel wywłaszczenia, a wobec czego zachodziły przesłanki do ich zwrotu.
Za prawidłowe także Sąd uznał rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość, gdyż miało ono swoje oparcie w treści art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina Lublin zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego mimo, że znajdują się na niej elementy infrastruktury osiedlowej.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej.
Został on określony wyłącznie na gruncie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W związku z powyższym, przy tak określonym zarzucie kasacyjnym skarga kasacyjna musiała zostać oddalona. Brak zarzucenia bowiem Sądowi Wojewódzkiemu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, a co mogło być dokonane jedynie poprzez sformułowanie określonych zarzutów procesowych, obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do przyjęcia, że ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu administracyjnym a następnie zatwierdzone przez Sąd Wojewódzki, były prawidłowe. Z ustaleń tych natomiast wynikało, że celem, dla którego wywłaszczono część nieruchomości położonej w Lublinie (obecnie) w pobliżu ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] ha, stanowiącej własność H.C., która aktualnie stanowiła projektowane działki nr [...], była budowa liceum ogólnokształcącego i cel ten nie został zrealizowany. Chociaż zatem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosił, że celem wywłaszczenia spornego gruntu, który wynikał z treści decyzji wywłaszczeniowej, była budowa osiedla mieszkaniowego i – w jego ocenie - cel ten został zrealizowany, to ponieważ – jak wyżej wspomniano – we wniesionej skardze kasacyjnej nie sformułował w tym zakresie właściwych zarzutów kasacyjnych, argumentacja ta nie mogła wywołać żadnego skutku prawnego.
Przechodząc natomiast do oceny zarzutu obrazy prawa materialnego w postaci wadliwej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zauważyć należy, że również i w tym przypadku zarzut ten nie mógł okazać się zasadnym. Pomijając bowiem już nawet brak określenia w skardze kasacyjnej miejsca publikacji powyższej ustawy (choć była ona wielokrotnie nowelizowana i doczekała się wydania kilku tekstów jednolitych), wyjaśnić należy, że nie bardzo wiadomo, na czym miała by w tym przypadku polegać owa wadliwa wykładnia wspomnianych przepisów.
Zgodnie z treści art. 136 ust. 3 u.g.n. (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, jeżeli, stosownie do treści art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Skoro więc organy i Sąd Wojewódzki przyjęły, że celem wywłaszczenia przedmiotowego gruntu była budowa liceum ogólnokształcącego a ustalenie tego faktu nie zostało formalnie przez skarżącą zakwestionowane, nie ulegało też żadnej wątpliwości, iż nie powstało na tym gruncie do tej pory żadne liceum ogólnokształcące, to zastosowanie (a nie wykładnia) w tym przypadku w/w przepisów ustawy gruntowej z 1997 r. nie mogło budzić żadnych zastrzeżeń.
Niezrozumiała też całkowicie była argumentacja towarzysząca zarzutowi prawnomaterialnemu, w postaci twierdzenia, że wadliwa wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u. g. n. miała w tym przypadku polegać na przyjęciu przez Sąd I instancji (cyt): "że na nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego mimo, że znajdują się na niej elementy infrastruktury osiedlowej". Wykładnia przepisu prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., oznacza bowiem nieprawidłowe - w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni - rozumienie treści obowiązującego przepisu ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz" pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, str. 586 i powołana tam literatura przedmiotu). Tym samym nie oznacza więc błędu w ustaleniu faktycznym a przecież – jak wyżej wspomniano - Sąd Wojewódzki przyjął, że na spornym terenie celem wywłaszczenia była budowa szkoły.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, nie mając prawidłowo sformułowanych zarzutów, nie zasługiwała na uwzględnienie i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.