Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 557/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego (dalej: "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], znak: [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wołomińskiego (dalej" "Starosta") z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na przywróceniu na działkach nr [...],[...], [...],[...] z obrębu [...],[...] M., wpisu w zakresie oznaczenia użytku gruntowego i klasy gleboznawczej.
Powyższe orzeczenia wydano w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. K.M. zwrócił się do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o przywrócenie - nabytym przez niego działkom nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...],[...] M. - "klasyfikacji działek rolnych". Wskazał, iż działki o łącznej powierzchni 3818 m2 nabył w dniu [...] września 2009 r. aktem notarialnym Rep. [...] nr [...], przy czym sprzedający przedstawił Kw nr [...], w której wymienione wyżej działki figurowały w dziale I-O jako "R - grunty orne". Stwierdził nadto, iż nieruchomość nabył w celu powiększenia gospodarstwa rolnego, którego jest właścicielem.
Starosta Powiatu Wołomińskiego zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2010 r. poinformował o wszczęciu postępowania dotyczącego zapisu użytku gruntowego dla działek nr [...],[...],[...],[...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], powołując się m.in. na art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1297 ze zm., dalej: "P.g.k."), Starosta odmówił wprowadzenia wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Wskazał, iż aktualnie w odniesieniu do działek, których dotyczy sprawa w operacie ewidencyjnym użytek gruntowy (Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane) zapisany jest zgodnie z posiadaną dokumentacją geodezyjno-katrograficzną (operat techniczny [...]), decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] oraz zapisem w księdze wieczystej nr [...]. Zmiana została zatem udokumentowana i wprowadzona prawidłowo, zgodnie z posiadaną przez organ dokumentacją.
Od decyzji tej odwołanie złożył K. M. wnosząc o uchylenie decyzji oraz przywrócenie w ewidencji gruntów dla przedmiotowych działek wpisu "R - grunty orne".
Utrzymując decyzję w mocy dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Inspektor Wojewódzki w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny, który miał miejsce przed zakupem nieruchomości przez K. M. Wskazał, że działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,6857 ha wraz z działkami nr [...],[...] i [...] zostały nabyte w dniu [...] sierpnia 2008 r. przez Spółkę "[...]". Były one wówczas w ewidencji gruntów zapisane jako grunty rolne. Na wniosek ówczesnego właściciela Burmistrz Miasta M. w dniu [...] maja 2009 r. wydał dwie decyzje (odrębne dla działek nr [...] i [...], obręb [...]) ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych wraz z budową infrastruktury technicznej dla obsługi planowanych obiektów oraz budowy zjazdów z ul. [...].
Następnie, na wniosek właściciela, Burmistrz Miasta M. decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] zatwierdził podział nieruchomości na siedemnaście działek: nr [...] oraz nr [...]. Z treści decyzji podziałowej wynikało, iż działki nr [...]oraz [...] przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową, natomiast działki nr [...] oraz [...]- pod drogi dojazdowe do tych działek. W dniu [...] września 2009 r. wprowadzono z urzędu do ewidencji gruntów zmiany wynikające z decyzji dokonując zmiany granic, numerów i rodzaju użytku nowych działek. Zawiadomienie o zmianie przesłano do właściciela nieruchomości - Spółki "[...]". Aktem notarialnym rep. [...] z dnia [...] września 2009 r. K. M. nabył działki nr [...],[...],[...],[...] oraz prawo służebności gruntowej w działkach nr [...] i nr [...]. Dla działek tych założono księgę wieczystą nr [...]. Zmiany wynikające z aktu notarialnego wprowadzono z urzędu do ewidencji gruntów w dniu [...] maja 2010 r.
Następnie Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zainicjowanej przez K. M. (właściciela działek nr [...]), prowadzone było w trybie art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 P.g.k. i dotyczyło zmiany wpisu w ewidencji gruntów. Starosta nie prowadził zatem postępowania kontrolnego ani nadzorczego polegającego na weryfikacji dotychczasowych wpisów, jak mógłby sugerować - użyty w osnowie zaskarżonej decyzji - zwrot "odmawiam przywrócenia wpisu". Kluczowe było natomiast ustalenie, czy wnioskowana zmiana jest zgodna ze stanem prawnym i faktycznym działek objętych postępowaniem. Inspektor Wojewódzki wskazał, że w myśl załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454), do gruntów ornych zalicza się grunty: poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych, w tym grunty, na których urządzone zostały ogrody działkowe oraz szklarnie i inspekty, nadające się do uprawy, o której mowa wyżej, ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny, drzew (np. choinek) oraz szkółki drzew ozdobnych i krzewów a także ugory, odłogi. Do zurbanizowanych terenów niezabudowanych zalicza się natomiast grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej.
Inspektor Wojewódzki wskazał, że działki K. M., jako leżące w granicach miasta M., są wyłączone z produkcji rolnej i leśnej, gdyż w myśl art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2008 r., nr 237, poz. 1657 ze zm., dalej: "u.o.g.r."), nieruchomości leżące w granicach miast zostały wyłączone spod działania tej ustawy. Teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale z decyzji Burmistrza Miasta M. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż działki leżą na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i bliźniaczą. Zarówno ich położenie, kształt i wielkość wskazują na takie funkcje. Wskazując na powyższe Inspektor Wojewódzki doszedł do przekonania, że wskazane działki K.M. wypełniają definicję zurbanizowanych terenów niezabudowanych.
Odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu Inspektor Wojewódzki wskazał, iż ani źródła dochodu, ani fakt pozostawania przez wnioskodawcę właścicielem innych nieruchomości nie przesądzają w żaden sposób o charakterze i przeznaczeniu przedmiotowych działek. Okoliczność siania trawy nie spełnia definicji gruntu ornego, gdyż trawa nie jest żadną z wymienionych w tej definicji upraw. Chybiony jest również argument wskazujący na wpisy w księdze wieczystej. Wielokrotnie w orzecznictwie sądowym wskazywano bowiem, iż rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie obejmuje działu I księgi wieczystej, bowiem zapisy w tym dziale wynikają z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Nadto w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, działki te są opisane jako Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż w odniesieniu do użytków rolnych istnieje konieczność określenia klasy tych gruntów, a jeśli występują różne klasy - ich granic i powierzchni (art. 20 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organ ewidencyjny nie jest w posiadaniu dokumentacji, która umożliwiałaby wprowadzenie takich danych do ewidencji dla nowoutworzonych działek nr [...]. Strona do złożonego wniosku także nie dołączyła stosownego opracowania.
Inspektor Wojewódzki nie zgodził się także ze stanowiskiem K.M., że w akcie notarialnym, którym nabył nieruchomość, tereny działek były określone jako rolne. Przytaczając zapisy z księgi wieczystej założonej dla sprzedawanej nieruchomości wskazano w istocie, że działka nr [...], z której pochodzą sporne nieruchomości, stanowiła teren rolny. Jednak w treści aktu powołano także decyzję podziałową (oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), na podstawie której powstały działki nr [...]. W decyzji tej działki określono jako przeznaczone pod zabudowę (a nie uprawy rolne). W treści aktu notarialnego wskazano także wypis i wyrys z ewidencji gruntów, w którym działki te zostały opisane jako Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane. Z powyższego wynika, że w chwili nabycia działek wnioskodawca miał świadomość ich nowych funkcji oraz przeznaczenia.
W konkluzji Inspektor Wojewódzki stwierdził, iż brak jest podstaw do wprowadzenia zmiany polegającej na wpisaniu w rejestrze ewidencji gruntów w miejsce dotychczasowego oznaczenia Bp - tereny zurbanizowane niezabudowane, oznaczenia R - grunty orne, czyli przywrócenia dla działek K. M. wcześniejszych wpisów użytków. W postępowaniu nie złożono stosownej dokumentacji geodezyjnej umożliwiającej wprowadzenie wnioskowanej zmiany, dotyczącej określenia granic i powierzchni klasoużytków. Zmiana ta nie znajduje uzasadnienia w stanie rzeczywistym i prawnym przedmiotowej nieruchomości.
W skardze K. M. wniósł o unieważnienie zapisów w ewidencji gruntów "Bp tereny zurbanizowane" dla działek nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...],[...] w M., a także o przywrócenie w ewidencji gruntów zapisu oznaczającego te działki jako "R - grunty rolne". Skarżący zauważył w szczególności, iż przedmiotowe zmiany wprowadzono do ewidencji gruntów bez stosownej decyzji administracyjnej, a zatem są nieważne z mocy prawa. Wskazał, że działki nr [...],[...],[...],[...] zostały zakupione w celu powiększenia gospodarstwa rolnego - w akcie notarialnym z dnia [...] września 2009 r. widnieje zapis stwierdzający, że skarżący nabywa grunty rolne. Podkreślił, że jest rolnikiem i użytkuje nabyte działki rolniczo, co odzwierciedla stan faktyczny nieruchomości sprzeczny z wnioskami organu orzekającego. Nieruchomości nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem wprowadzenie dla tych działek zapisu Bp - tereny zurbanizowane jest sprzeczne z załącznikiem nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. Nadto podniósł, iż Inspektor Wojewódzki błędnie interpretuje przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Spod działania tej ustawy wyłączono ochronę gruntów położonych na terenie miast, co nie oznacza, że działki te przestały być działkami rolnymi.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 30 maja 2011 r. o sygn. akt IV SA/Wa 557/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę - uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na jej uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że w sprawie kwestią sporną jest zasadność żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na przywróceniu w stosunku do działek nr [...],[...],[...],[...]- położonych przy ul. [...] w M. (obręb [...],[...] M.) oznaczenia użytku gruntowego "R - grunty orne" w miejsce dotychczasowego oznaczenia "Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane".
Sąd przypomniał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy P.g.k. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej: "r.e.g’"). Zgodnie z art. 2 pkt 8 P.g.k., celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny.
W myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Stosownie do § 46 ust. 1 r.e.g. dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia (m.in. na wniosek właścicieli nieruchomości). Zgodnie natomiast z § 46 ust. 2 rozporządzenia, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: (1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych (2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (3) dokumentacji architektoniczno - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej (4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.
Następnie Sąd wskazał, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Zatem usuwanie ewentualnych błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć.
Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie, tj. poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wprowadzeniu do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2-3 ustawy w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Drugi ze wskazanych trybów stosuje się w sytuacji, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Prowadzone wówczas postępowanie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że wniosek skarżącego o wprowadzenie żądanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie jest zasadny. Prawidłowe są zatem podjęte w sprawie decyzje w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków.
Jak bowiem wynika z ustaleń faktycznych - prawidłowo, zdaniem Sądu pierwszej instancji, poczynionych przez organy orzekające - w dniu [...] września 2009 r. w operacie ewidencyjnym obrębu [...],[...] M. wprowadzono z urzędu zmianę (nr [...]) polegającą na wykazaniu podziału działek nr [...] i [...] oznaczonych przed podziałem jako grunty orne (R). W wyodrębnionych geodezyjnie działkach, tj. od nr [...] do [...] oraz od nr [...] do nr [...] wykazano użytek gruntowy - Bp zurbanizowane tereny niezabudowane. Jako dokumenty stanowiące podstawę zmiany wpisano ostateczną decyzję administracyjną Burmistrza Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (znak: [...]), wydaną trybie art. 96 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości stanowiącej - zgodnie z ewidencją gruntów miasta M. - działki nr [...] i [...] w obrębie [...] położone w M. przy ul. [...] oraz opracowanie geodezyjne i kartograficzne podziału działek nr [...] i [...], przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zarejestrowane w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wołominie nr KERG. [...], zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych. W dacie dokonania zmiany właścicielem działek była Spółka "[...]" sp. j. z siedzibą w M., która została powiadomiona o wprowadzonej zmianie.
Umową sprzedaży z dnia [...] września 2009 r. K. M. nabył niezabudowane działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0.0990 ha, [...] o pow. 0.0983 ha, nr [...] o pow. 0.0976 ha, nr 10/9 o pow. 0.0896 ha położone w obrębie 0030, 3- 07 M. W księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowych nieruchomości przez Sąd Rejonowy w W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, jako sposób korzystania wpisano Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane.
Aktualnie w operacie ewidencyjnym użytek gruntowy w działkach nr [...],[...],[...],[...] zapisany jest zgodnie z posiadaną dokumentacją geodezyjno- kartograficzną (operat techniczny [...]), ostateczną decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. zatwierdzającą projekt podziału oraz zapisem w księdze wieczystej. W osnowie tej decyzji wskazano, że działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast w jej uzasadnieniu powołano się na decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] (znak: [...]) ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i bliźniaczych wraz z budową części ulicy oraz infrastruktury technicznej.
Jednocześnie podano, iż projekt podziału nieruchomości jest zgodny w decyzją o warunkach zabudowy. Nadto zaznaczono, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowi podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej oraz w rejestrze ewidencji gruntów.
Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi wskazujące na "bezprawne" wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków zmiany dotyczącej oznaczenia użytku gruntowego ww. działek (nr [...] - [...]). Przeciwnie, rację mają organy orzekające w sprawie stojąc na stanowisku, iż przedmiotowa zmiana została udokumentowana i prawidłowo wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków na podstawie posiadanej przez organ dokumentacji. Tym samym spełnione zostały przesłanki wynikające z przepisów § 45 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z pkt 3 ppkt 4 załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", do zurbanizowanych terenów niezabudowanych - oznaczonych symbolem Bp - zalicza się grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że, jak wynika z treści aktu notarialnego Rep. A nr [...], na dzień sporządzenia umowy sprzedaży działek nr [...],[...],[...],[...], tj. na 11 września 2000 r., dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w dniu 20 maja 2009 r. Burmistrz Miasta M. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy na działce nr 10 dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych wraz z zabudową części ulicy i infrastruktury technicznej.
Tym samym określił kierunek zagospodarowania i przeznaczenie terenu pod zabudowę. Przedmiotowe działki położone są w granicach administracyjnych miasta M. i na podstawie art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) wyłączone są spod działania tej ustawy. Brak jest zatem podstaw do uznania za zasadny zarzutu skargi, iż oznaczenie dla rozważanych. działek użytku gruntowego Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane - jest sprzeczne z treścią załącznika nr 6 do r.e.g.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji publicznej w decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest zatem ustalić sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla danej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy "zastępuje" w takim przypadku ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi akt będący "substytutem" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu (art. 4 ust. 1 ustawy), to w przypadku braku dla danego terenu takiego planu, funkcję tą musi przejąć decyzja o warunkach zabudowy.
W ocenie Sądu, Starosta Powiatu Wołomińskiego, a następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego słusznie wywiedli, iż brak jest podstaw do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na przywróceniu oznaczeń użytków rolnych w odniesieniu do działek skarżącego. Nie istnieją bowiem dokumenty źródłowe uzasadniające wprowadzenie żądanej przez skarżącego zmiany wskazujące, iż zapis oznaczeń użytków na działkach nr [...],[...],[...],[...] powinien być inny, aniżeli wykazany aktualnie w ewidencji gruntów i budynków.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji bez znaczenia oceny sprawy pozostaje deklarowany przez skarżącego cel nabycia przedmiotowych działek, tj. powiększenie gospodarstwa rolnego oraz podnoszona przez niego okoliczność siania trawy W treści aktu notarialnego rep. A nr [...] powołano nie tylko decyzję Burmistrza Miasta M. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] oraz decyzję tegoż organu ustalającą warunki zabudowy, ale również wypis z rejestru gruntów, wydany przez Starostę Wołomińskiego w dniu [...] września 2009 r., nr [...], z którego wynika, że działki utworzone w wyniku podziału zostały odrębnie oznaczone w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów). W wypisie z rejestru gruntów, złożonym do akt administracyjnych, użytki określono jako Bp - tereny zurbanizowane niezabudowane. W świetle powyższego nie są przekonujące argumenty skarżącego, iż działki nabył jako grunty rolne nie będąc świadomym ich nowych funkcji oraz przeznaczenia.
Skargę kasacyjną wniósł K. M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i: rozpoznania skargi przez uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Wniósł także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący zarzucił:
- – naruszenie art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na ustaleniu, że znajdujące się w tym przepisie sformułowanie "przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast" oznacza automatycznie, że grunty takie są niejako z mocy prawa wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu tego terminu określonego w pkt. 3 ppkt 4 Załącznika Nr 6 do r.e.g., co doprowadziło do stwierdzenia, że organ drugiej instancji prawidłowo zaliczył grunty do zurbanizowanych terenów niezabudowanych - oznaczonych symbolem Bp,
- – naruszenie pkt 3 ppkt 4 Załącznika Nr 6 do r.e.g., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zaliczeniu gruntów skarżącego do zurbanizowanych terenów niezabudowanych - oznaczonych symbolem Bp, podczas gdy grunty te nie były przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę i nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej, co doprowadziło do nieprawidłowego zaliczenia gruntów do niewłaściwych użytków gruntowych, a w konsekwencji do wydania błędnego rozstrzygnięcia;
- – naruszenie art. 4 ust, 2 pkt. 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "zastępuje", w przypadku zaliczania gruntów do właściwych użytków gruntowych, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji jest prawidłowa w przedmiocie ustalenia, że grunty objęte postępowanie spełniają przesłanki określone dla zurbanizowanych terenów niezabudowanych - oznaczonych symbolem Bp w pkt 3 ppkt 4 Załącznika Nr 6 do r.e.g.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, co trafnie uwypuklił Sąd pierwszej instancji, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości.
Zgodnie z art. 22 ust. 2 P.g.k. "osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów". § 46 ust. 1 r.e.g. stanowi, że "dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11". Zgodnie natomiast z § 46 ust. 2 r.e.g., z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: (1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych (2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (3) dokumentacji architektoniczno - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej (4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.
Wreszcie w myśl § 47 ust. 3 r.e.g. "w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy".
Powyższe jest o tyle istotne, że w niniejszej sprawie należało przede wszystkim rozstrzygnąć o zasadności żądania K. M. przywrócenia nabytym przez niego działkom nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...],[...] M. - klasyfikacji działek rolnych - R. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza materiału sprawy w powyższym ujęciu prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego.
Należy przede wszystkim zauważyć, że swego wniosku K. M. nie poparł żadnym orzeczeniem ani żadną dokumentacją geodezyjną, która pozwalałaby stwierdzić, że uprzednio wprowadzone zmiany straciły na aktualności.
Tymczasem w zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajduje się dokumentacja będąca podstawą zaliczenia działek skarżącego do "zurbanizowanych terenów niezabudowanych" - oznaczonych symbolem "Bp".
W dniu [...] września 2009 r. w operacie ewidencyjnym obrębu [...],[...] M. wprowadzono zmianę obejmującą wykazanie podziału działek nr [...] i [...] oznaczonych przed podziałem jako grunty orne (R) oraz wykazanie dla wyodrębnionych geodezyjnie działek, tj. od nr [...] do [...] oraz od nr [...] do nr [...] użytku gruntowego - Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane). Zmiana ta została udokumentowana. Jako podstawę zmiany wpisano ostateczną decyzję administracyjną Burmistrza Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (znak: [...]), wydaną trybie art. 96 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości stanowiącej - zgodnie z ewidencją gruntów miasta M. - działki nr [...] i [...] w obrębie [...] położone w M. przy ul. [...] oraz opracowanie geodezyjne i kartograficzne podziału działek nr [...] i [...], przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zarejestrowane w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wołominie nr [...], zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych.
Z uwagi na przedmiot wniosku K. M., w którym domagając się wprowadzenia zmiany w ewidencji nawiązywał on do stanu wcześniejszego, w niniejszej sprawie uzasadnione było także zbadanie czy nie zachodziły przesłanki do usunięcia zmian uprzednio dokonanych w sposób nieuzasadniony (por. wyrok z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 343/10, publ. Lex nr 745220 oraz orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wpis w ewidencji gruntów i budynków dokonany w dniu [...] września 2009 r., w zakresie w jakim wykazano dla wyodrębnionych geodezyjnie działek, tj. od nr [...] do [...] oraz od nr [...] do nr [...] użytku gruntowego - Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane), był uzasadniony.
Zarzuty skargi kasacyjnej oscylują wokół powyższego problemu i w istocie zmierzają do zakwestionowania, że ziściły się określone w Załączniku nr 6 pkt 3 ppkt 4 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przesłanki do zaliczenia działek K. M. do zurbanizowanych terenów niezabudowanych oznaczonych symbolem Bp.
Zgodnie z Załącznikiem nr 6 pkt 3 ppkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do zurbanizowanych terenów niezabudowanych zalicza się grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej.
W ocenie K. M. obie z zawartych w tym przepisie przesłanek nie zaistniały. Odnosząc się do kwestii wyłączenia z produkcji rolnej i leśnej skarżący, podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podkreślił, że nie można przyjmować, iż sam fakt niestosowania ustawy do gruntów znajdujących w granicach administracyjnych miast oznacza, że grunty te niejako automatycznie są wyłączone z produkcji rolnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych jest niezasadny. Przepis ten, wprowadzony 1 stycznia 2009 r., jednoznacznie wyłączył stosowanie powyższej ustawy w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Skoro tak, to oznacza, że klasyfikując tego rodzaju użytki w świetle pkt 3 ppkt 4 Załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, należy jedynie ocenić czy nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i rolnej przejawiające się w faktycznym podjęciu innego aniżeli rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumentacja geodezyjna złożona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, poparta decyzją administracyjną Burmistrza Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości i to zgodnie z wcześniejszą decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] maja 2009 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych wraz z budową infrastruktury technicznej dla obsługi planowanych obiektów oraz budowy zjazdów z ul. [...], jednoznacznie świadczyła o tym, że ówczesny właściciel faktycznie podjął się innego aniżeli rolnicze zagospodarowania gruntu.
Wyraziło się to przede wszystkim w podziale nieruchomości w sposób odpowiadający potrzebom zabudowy mieszkaniowej. Dlatego należy uznać, że organy oraz następnie Sąd pierwszej instancji trafnie oceniły, iż nieruchomość K. M., w dacie w jakiej zaklasyfikowano ją do "zurbanizowanych terenów niezabudowanych" spełniała przesłankę "wyłączenia z produkcji rolnej i leśnej" w rozumieniu pkt 3 ppkt 4 Załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Zarzuty naruszenia pkt 3 ppkt 4 Załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozważyć łącznie. Stawiając je skarżący w istocie zmierza w obu przypadkach do wykazania, że przeznaczenie gruntu pod zabudowę w drodze decyzji o warunkach zabudowy nie może być w świetle pkt 3 ppkt 4 Załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zrównane w skutkach z przeznaczeniem nieruchomości pod zabudowę w planach miejscowych, a w konsekwencji, że nie zostały spełnione przesłanki do zaliczenia terenu do "zurbanizowanych terenów niezabudowanych".
Definicja "zurbanizowanych terenów niezabudowanych" zawarta w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków może budzić pewne kontrowersje, o czym świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 978/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojawia się zwłaszcza wątpliwość, jak w świetle tego przepisu traktować grunty przeznaczone pod zabudowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc (I OSK 978/11), albo przeznaczone zostały pod zabudowę w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Oceniając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że treść pkt 3 ppkt 4 Załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wymaga wykładni funkcjonalnej. Literalne brzmienie tego przepisu prowadzi bowiem do sytuacji, że w pewnych przypadkach tereny, które zgodnie z obowiązującymi przepisami rangi ustawowej przeznaczone zostały pod zabudowę (zwłaszcza przeznaczone pod zabudowę w decyzji o warunkach zabudowy) i które faktycznie wyłączone zostały produkcji rolnej i leśnej, nie mogłyby być zakwalifikowane w ewidencji w sposób odzwierciedlający taki stan faktyczny.
Trzeba w tym miejscu podkreślić, że definicja "zurbanizowanych terenów niezabudowanych" (zawarta w akcie podustawowym) sformułowana została w roku 2001 r., a więc w czasie kiedy nie obowiązywała jeszcze ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Ustawa z 2003 r. w art. 4 ust. 1 stanowi, że "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego"; jednakże już w art. 4 ust. 2 dodano, że "w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...)". Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem aktem, który pozwala na przeznaczenie terenu pod zabudowę i jest podstawą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dla danego terenu.
Dotyczy to także przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolne, o czym świadczy treść art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zawiera zastrzeżenie, że teren objęty postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy nie powinien wymagać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z przepisu tego wynika a contrario, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (np. pod zabudowę) nie wymagające takiej zgody, jest dopuszczalne w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że skoro w obowiązujących przepisach przeznaczenie terenów pod zabudowę może nastąpić zarówno w planach miejscowych jak i w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to uzasadniona jest rozszerzająca wykładnia pkt 3 ppkt 4 Załącznika nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którą tereny przeznaczone pod zabudowę w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i faktycznie wyłączone z produkcji rolnej mogą być zaliczone do "zurbanizowanych terenów niezabudowanych". W tym miejscu można dodać, że potrzebę funkcjonalnej wykładni pkt 3 ppkt 4 Załącznika nr 6 r.e.g. dostrzeżono już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 978/11 (zdaniem tego Sądu "Nie da się obronić tezy, że skoro plan nie obowiązuje <...> – nieruchomość do tej pory mająca charakter niezabudowanej działki budowlanej, staje się użytkiem rolnym, a ściślej – stanowi grunt orny, choćby w postaci ugoru czy nieużytku").
Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.