Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 771/11, po rozpoznaniu sprawy ze skarg D. K. i A. K. oraz B. K., W.K. i R. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość powstałą w wyniku zatwierdzenia projektu podziału działki: I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz D. K. i A. K. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz B. K., W. K. i R. B. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku podano, że Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy J. od decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], ustalającej odszkodowanie za działkę nr ewid. 249/13 o powierzchni 0,1100 ha, położoną w K., gmina J., która powstała w wyniku zatwierdzenia projektu podziału działki nr ewid. 249/3 o powierzchni 0,9900 ha – uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Powyższa decyzja Wojewody zapadła w następujących okolicznościach sprawy:
Na wniosek G. i W. małż. K., decyzją z dnia [...] września 1994 r. Wójt Gminy J. zatwierdził projekt podziału działki nr ewid. 249/3 o powierzchni 0,9900 ha, w wyniku którego powstały działki nr nr ewid.: 249/6 o powierzchni 0,1000 ha, 249/7 o powierzchni 0,1000 ha, 249/8 o powierzchni 0,1000 ha, 249/9 o powierzchni 0,1000 ha, 249/10 o powierzchni 0,1500 ha, 249/11 o powierzchni 0,1500 ha, 249/12 o powierzchni 0,1800 ha oraz 249/13 o powierzchni 0,1100 ha.
Wnioskiem z dnia 26 października 2003 r. G. i W. małż. K. (wniosek ten następnie poparli R. B., B. i W. małż. K. oraz D. i A. małż. K.) wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr ewid. 249/13, o powierzchni 0,1100 ha, która ich zdaniem, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przeszła na własność Gminy J. z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, to jest z dniem 21 września 1994 r. Wskazali, że ta nieruchomość posiada kształt odpowiadający drodze i od początku była używana nie tylko przez właścicieli wyodrębnionych działek, lecz również przez właścicieli innych nieruchomości.
W toku postępowania przed organem pierwszej instancji, w dniu 28 listopada 2004 r., zmarł W. K. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 17 lutego 2005 r., II Ns 177/05, spadek po nim nabyli: G. K., A. J. K. i W. W. K. po 1/3 części. Umową darowizny, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2005 r., Rep. [...], G. K. przekazała swój udział we własności działki nr ewid. 249/13, wynoszący 4/6 części, na rzecz A. i D. małż. K. oraz W. i B. małż. K. po 1/2 części, co stanowi 2/6 części w całej działce. Następnie umową darowizny z dnia 24 kwietnia 2006r. W. K. przekazał swój udział we własności tej działki, wynoszący 4/6 na rzecz R. B., także małżonkowie B. i W. darowali swój udział wynoszący 3/12 części R. B. Starosta Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2005 r., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wskazaną wyżej działkę nr ewid. 249/13, podnosząc, że działka ta została wydzielona pod drogę wewnętrzną, a nie pod drogę publiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi G. K., prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II SA /Lu 189/05, uchylił wskazaną decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2005 r. Następnie Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] maja 2006 r. uchylił decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Lubelski decyzją z dnia [...] października 2006r. umorzył postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania. Kolejną decyzją z dnia z dnia [...] maja 2007 r. Starosta Lubelski, po raz kolejny, umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.
Organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w wyniku którego Starosta Lubelski decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. po raz czwarty umorzył przedmiotowe postępowanie. Decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., z uwagi na naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, brak ustalenia istotnych okoliczności sprawy oraz konieczność przeanalizowania możliwości zastosowania w sprawie stanowiska wyrażonego w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r., nr 22531/05, wydanego w sprawie B. i inni przeciwko Polsce.
Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] marca 2009 r. oględziny działki nr ewid. 249/13, w wyniku których stwierdził, że działka ta stanowi utwardzoną tłuczniem drogę dojazdową do 11 posesji, tworząc jedyny dojazd do posesji niebędących własnością właścicieli tejże działki. Organ stwierdził również, że działka ta ma charakter drogi ogólnodostępnej, stanowiącej ciąg komunikacyjny.
W dniu 14 grudnia 2010 r. na zlecenie organu sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego W. T. operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość rynkowa działki nr ewid. 249/13 wynosi 72 100,00 zł.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Starosta Lubelski ustalił odszkodowanie za działkę nr ewid. 249/13 na rzecz R. B. w kwocie 30 041,67 zł, B. i W. małż. K. w kwocie 6008,33 zł oraz D. i A. małż. K. w kwocie 36 050,00 zł. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że działka nr ewid. 249/13, będąca drogą dojazdową, ma charakter drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Okoliczność ta obligowała organ, w myśl art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do przyznania wnioskodawcom odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości tej działki. Odmowa wypłaty odszkodowania z tytułu wydzielenia przedmiotowej działki pod drogę ogólnie dostępną, zdaniem Starosty, prowadziłaby do naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Stanowisko to, jak podkreślił organ, znajduje potwierdzenie w wyroku ETPC powołanym przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia 16 grudnia 2008 r. oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Ustalając wysokość odszkodowania organ pierwszej instancji oparł się na treści sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, uznając, że został on wykonany zgodnie z regułami zawartymi w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podano, że w pismach z dnia 21 marca 2011 r. oraz 4 maja 2011 r., autor operatu odniósł się szczegółowo do zarzutów Wójta Gminy J. dotyczących sporządzonej wyceny.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy J. zarzucając, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej.
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2011 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, podzielając zarzuty odwołującego się co do braku podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za sporną działkę.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że ani decyzja podziałowa z dnia [...] września 1994 r., ani projekt podziału działki, nie potwierdzają, by działka nr ewid. 249/13 wydzielona została pod drogę dojazdową. Decyzja ta nie rozstrzyga również o przejściu wskazanej działki na własność gminy J., co uniemożliwia przyznanie odszkodowania wnioskodawcom. Starosta, jak podniósł organ odwoławczy, winien zobowiązać wnioskodawców do wystąpienia do właściwego organu o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w celu zmiany bądź stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji podziałowej z dnia 6 września 1994 r.
Skargi do Sądu na powyższą decyzję wnieśli D. i A. K. (sygn. akt II SA/Lu 771/11) oraz B. i W. K. wraz z R. B. (sygn. akt II SA/Lu 772/11).
W skargach podniesiono m.in., że działka nr ewid. 249/13 jest faktycznie zajęta pod drogę ogólnodostępną, zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a., oraz, że jest niezgodna z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 189/05, co stanowi naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. Sąd zarządził połączenie spraw oznaczonych sygn. akt II SA/Lu 771/11 i II SA/Lu 772/11 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Lu 771/11.
Wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy nie wykazał, aby zasadne było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd podniósł, że Wojewoda Lubelski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opierając się na ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, "jednoznacznie wskazał niemożliwość ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie" (s. 4, akapit 1). Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, iż organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że okoliczności sprawy zostały ustalone w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznania skarżącym odszkodowania. Stanowisko to potwierdził Wojewoda we wcześniejszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzając dwukrotnie, że w sprawie tej "nie zostały spełnione (nie występują) przesłanki do ustalenia odszkodowania" wnioskowanego przez skarżących (s. 3, akapit 6 i 9).
W powyższej sytuacji niezasadne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie przez Wojewodę, że wnioskodawcy nie spełnili określonych w przepisach prawa materialnego przesłanek do ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę nie uzasadniało uchylenia decyzji Starosty z dnia 20 maja 2011 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Wojewoda winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.
Rozstrzygnięcie organu dodatkowo narusza art. 8 k.p.a., obligujący go do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Sąd I instancji podkreślił, iż organ odwoławczy nie dostrzegł nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., która nastąpiła przed datą wydania zaskarżonej decyzji na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis art. 138 § 2 k.p.a. od dnia 11 kwietnia 2011 r. nie daje już podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części".
Wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis w brzmieniu nieobowiązującym w dacie wydania tej decyzji Wojewoda naruszył zatem również określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę praworządności.
Wobec jednoznacznego stanowiska Wojewody co do braku w niniejszej sprawie przesłanek do przyznania żądanego przez skarżących odszkodowania jako dowolne ocenił Sąd nałożenie na Starostę obowiązku wezwania skarżących do złożenia wniosku o zmianę decyzji podziałowej lub o stwierdzenie jej nieważności oraz stwierdzenie, że wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia świadczy o braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organy w sprawie niniejszej nie mają bowiem uprawnień, aby oceniać legalność decyzji o podziale nieruchomości, wydawanej przez inne organy administracji.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że zaskarżona decyzja narusza prawo również z powodu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2005 r., II SA /Lu 189/05, uchylił wydaną w niniejszej sprawie decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2004 r., którą organ ten umorzył postępowanie, podnosząc, że działka nr ewid. 249/13 została wydzielona pod drogę wewnętrzną, a nie pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku Sąd zobowiązał organy obu instancji do wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z wymogami przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wyjaśniając przy tym, iż brak ujawnienia Gminy J. jako właściciela spornej działki w urządzonej dla niej księdze wieczystej nie wyklucza możliwości przyznania odszkodowania wnioskodawcom. Wskazania te na mocy art. 153 p.p.s.a. wiązały organy w dalszym postępowaniu.
W zaskarżonym wyroku stwierdzono, że w ocenie Sądu Starosta Lubelski wykonał powyższe wytyczne, stanowisko tego organu, iż w sprawie zachodziły podstawy do ustalenia odszkodowania za wydzielenie działki pod drogę, nie nosi znamion dowolności. Następnie Sąd przedstawił obszerne wywody dotyczące wykładni art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] września 1994 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr ewid. 249/3.
Sąd I instancji odwołał się do przepisu art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r., Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.). Podkreślił, że umowa ta została ratyfikowana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, za uprzednią zgodą Sejmu, wyrażoną w ustawie, co oznacza, iż, w myśl art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi ona część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, mając pierwszeństwo przed ustawą w przypadku, gdy ustawy tej nie da się z nią pogodzić.
Sąd podniósł, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu dokonując wykładni wskazanego przepisu w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2007 r., w sprawie B. i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05) stwierdził, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod ogólnodostępną drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu powyższego przepisu. W takiej bowiem sytuacji, zdaniem Trybunału, właściciel pozostaje ograniczony w wykonywaniu swojego władztwa, gdyż może korzystać ze swej własności tylko i wyłącznie jako z drogi, przez co zostaje pozbawiony możliwości czerpania z niej innych korzyści.
Sąd wskazał także na brak konsekwencji organu odwoławczego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu decyzji z dnia 16 grudnia 2008 r., uchylającej decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., Wojewoda Lubelski zwrócił uwagę organu pierwszej instancji na konieczność przeanalizowania możliwości zastosowania w sprawie stanowiska wyrażonego w powołanym orzeczeniu Trybunału (s. 4, akapit 2), natomiast w zaskarżonej decyzji zmienił swoje stanowisko w tym zakresie, a zmiany tej nie uzasadnił.
Starosta Lubelski, stosując się do wytycznych co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 16 grudnia 2008 r., przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, mając na względzie stanowisko zawarte w powołanym wyżej wyroku ETPC. W dniu 9 marca 2009 r. organ ten przeprowadził oględziny działki nr ewid. 249/13, stwierdzając, iż "przedmiotowa działka, stanowiąca ulicę Szumiącą, jest drogą ogólnie dostępną. Wymieniona działka stanowi dojazd do 11 posesji, które nie stanowią własności Państwa K. i nie mają możliwości innego dojazdu. Układ sąsiednich działek równoległych do ulicy S., stanowiących ulicę S. i Ś., wskazuje na to, że umiejscowienie tych ulic było założeniem planistycznym Gminy J. [...] Ulica S. stanowi niewątpliwie funkcję drogi dojazdowej do sąsiednich działek" (k. 81-82 akt adm. I inst.). Wójt Gminy J., jak wynika z w szeregu pism kierowanych do Starosty oraz do skarżących, nie kwestionował tych okoliczności.
Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że poprzez wydzielenie działki nr ewid. 249/13, służącej do obsługi komunikacyjnej innych nieruchomości, do której dostęp nie jest ograniczony, skarżący zostali ograniczeni w istotny sposób w korzystaniu z należącej do nich nieruchomości, co oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji, opierając się na powyższym przepisie i jego wykładni dokonanej w powołanym wyroku ETPC oraz art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), orzekł o przyznaniu na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu wydzielenia przedmiotowej działki pod drogę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina J. reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji,
- – art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uwzględnił skargi i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego uchylającą decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] maja 2011 r. i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja organu I instancji winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, co w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy,
- – art. 133, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organ I instancji art. 7, 77 k.p.a. co w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy;
- 2. naruszenie prawa materialnego, to jest:
- – art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) poprzez:
- a) jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w tym przepisie, stanowiące podstawę do przyznania odszkodowania;
- b) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten przewiduje naliczanie odszkodowania, za grunty które nie przeszły z mocy prawa na własność gminy;
- c) jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że mimo, iż decyzja zatwierdzająca projekt podziału nie stanowi o wydzieleniu działki pod budowę ulic, istnieją podstawy do wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli na podstawie tego artykułu;
- – art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez:
- a) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ I instancji zasadnie orzekł w oparciu o ten przepis o przyznaniu na rzecz skarżących odszkodowania, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie było podstaw do jego zastosowania;
- b) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę do wydania przez Starostę decyzji o odszkodowaniu w oparciu o przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w sytuacji, gdy przedmiotowa działka nie przeszła z mocy prawa na własność gminy;
- – art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak ujawnienia Gminy J. jako właściciela spornej działki w urządzonej dla niej księdze wieczystej nie wyklucza możliwości przyznania odszkodowania wnioskodawcom,
- – art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w stanie faktycznym analizowanej sprawy wystąpiły przesłanki do ustalenia odszkodowania, o którym mowa we wskazanym przepisie.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o zastosowanie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skarg, a ponadto o zasądzenie na rzecz Gminy J. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
D. i A. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Skoro w sprawie nie stwierdzono wystąpienia tego rodzaju okoliczności, w postępowaniu kasacyjnym mogły być rozważone wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.
Wniesiona przez uczestniczącą w postępowaniu Gminę J. skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Żaden z zarzutów wniesionych w oparciu o podstawę zaskarżenia wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie mógł być oceniony jako usprawiedliwiony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zasadnie uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2011 r. Obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawione przez Sąd I instancji motywy kwestionowanego przez Gminę J. rozstrzygnięcia zawierają wszystkie niezbędne elementy wskazane w powołanym przepisie. Wbrew zarzutom skarżącej, w uzasadnieniu wyroku w dostateczny i przekonujący sposób przedstawiona została podstawa faktyczna i prawna rozstrzygnięcia i wyjaśnione przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zauważyć należy, że motywy zaskarżonego wyroku zostały przez Sąd I instancji dodatkowo rozbudowane poprzez zawarcie w nich obszernych wywodów dotyczących zagadnień merytorycznych, które to kwestie na obecnym etapie sprawy, z uwagi na procesowy charakter kontrolowanej decyzji nie powinny być rozstrzygane. Sąd I instancji, dostrzegając naruszenie w sprawie art. 153 p.p.s.a., przedstawił również rozważania w tym względzie, nawiązując do treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 189/05. Dostrzeżone uchybienie, chociaż stanowi pewnego rodzaju wadliwość motywów orzeczenia, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. O uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądziło bowiem oczywiste naruszenie przez Wojewodę Lubelskiego art. 138 § 2 k.p.a. - w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Merytoryczne rozważania Sądu odnoszące się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności na obecnym etapie postępowania były przedwczesne, podobnie jak i uwagi co do prawidłowości decyzji organu I instancji. Kwestie te, chociaż podniesione również w skardze kasacyjnej, nie mogły być rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oceniał w sprawie prawidłowość wyroku uchylającego decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, wskazał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, niezależnie od tego, że konieczność przeprowadzenia w sprawie przez Starostę Lubelskiego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części nie została w sprawie wykazana, to przede wszystkim należało mieć na uwadze, przy ocenie zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, że w dacie jej wydania nie obowiązywał już art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu przyjętym przez organ odwoławczy. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. znowelizowany na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 138 § 2 k.p.a. brzmi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Podniesiona wyżej okoliczność przesądzała konieczność uchylenia zaskarżonej do Sądu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bowiem stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nowelizacja art. 138 § 2 k.p.a. obowiązująca od dnia 11 kwietnia 2011 r. wprowadziła istotne zmiany co do dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Decyzja taka może być wydana wyłącznie wówczas, gdy stwierdzone zostanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów w postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie wykazał wystąpienia w sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, orzekające w sprawie niniejszej organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny legalności decyzji Wójta Gminy J. z dnia 4 września 1994 r. o podziale nieruchomości. Uwagi organu odwoławczego w tym względzie nie dawały podstaw do stwierdzenia, że decyzja Starosty Lubelskiego z dnia [...] maja 2011 r. wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i jej uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie materiału znajdującego się w aktach, dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i uchylił zaskarżoną decyzję prawidłowo stwierdzając, ze organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.).
Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.