Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1705/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 383/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.M. na czynność Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu: (pkt.

1. 1) stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; (pkt.
2. 2) określił, że zaskarżona czynność nie może być wykonana w całości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

G.M. pismem z dnia [...] marca 2010 r. wezwał Starostę O. do zwrotu nadpłaty w wysokości 425 złotych z należnymi odsetkami z tytułu pobranej opłaty za kartę pojazdu wydaną w dniu [...] lutego 2005r. na pojazd osobowy marki [...] w związku z jego pierwszą rejestracją w kraju 15 lutego 2005 r.

W uzasadnieniu ww. pisma powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119), w którym orzekł o niezgodności z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Wskazał, że w wyniku tego orzeczenia wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r., w którym ustalono opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł, zaś wnioskodawca musiał uiścić kwotę 500 zł.

Starosta O. pismem z dnia 1 kwietnia 2010 r. odmówił G.M. wypłaty żądanej kwoty tytułem zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu wraz z odsetkami. Wskazał, że wniesiona przez niego opłata za wydanie karty była zgodna z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu, zaś starosta jako organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdu nie ustala wysokości tej opłaty. Podkreślił, że § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu określający opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 złotych został uchylony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. i z dniem 1 maja 2006r utracił moc prawną. Jednakże w okresie od dnia wejścia w życie wskazanego przepisu do dnia utraty jego mocy przepis ten był przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Nie ma zatem podstawy do stwierdzenia istnienia nadpłaty za wydaną kartę pojazdu w związku z rejestracją w dniu 17 lutego 2005 r., bowiem opłata została pobrana prawidłowo.

Następnie, G.M. pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i zwrot kwoty 425 złotych oraz należnych odsetek z tytułu pobranej opłaty za kartę pojazdu.

Starosta O. w odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z 20 kwietnia 2010 r. wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a zwrot opłaty za kartę pojazdu nie może być dokonany. Podkreślił, że w przypadku decyzji wydawanych przez Starostę O. w sprawach rejestracji pojazdu organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Natomiast pismo organu z dnia 1 kwietnia 2010r. takiej decyzji nie stanowi i nie służy w tym przypadku środek odwoławczy. Wskazał, że zainteresowany nie wniósł odwołania od decyzji wydanych w toku postępowania w sprawie rejestracji pojazdu. Organ nie znalazł podstaw do wydania nowej decyzji w sprawie rejestracji pojazdu, od której przysługiwałoby odwołanie.

W ocenie organu brak jest także przesłanek do wzruszenia decyzji o rejestracji pojazdu w trybie art. 145 lub art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji uznał, że pobrana w dniu rejestracji pojazdu opłata za wydanie karty pojazdu w wysokości zgodnej z obowiązującymi wówczas przepisami nie wpływa na ważność wydanej decyzji w sprawie rejestracji pojazdu.

W związku z powyższym, G.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na czynność Starosty O. polegającą na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 złotych wraz z należnymi odsetkami.

W uzasadnieniu skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, zarzucił naruszenie art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 90 ak. 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Podał, iż zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, obowiązującego do końca kwietnia 2006r. za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP obowiązywała opłata w wysokości 500 zł. Taką też opłatę uiścił za rejestrację swojego pojazdu, zarejestrowanego na mocy decyzji z dnia 3 marca 2005 r. Z kolei, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006r. uznał ww. przepis za niezgodny z Konstytucją, a w dniu 28 marca 2006 r. wydano nowe rozporządzenie w sprawie opłat za kartę pojazdu, określające wysokość tej opłaty na kwotę 75 zł. W związku z powyższym, wywiódł, że kwota 425 zł jest kwota uiszczoną nienależnie.

Starosta O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazał, że w dacie uiszczenia przez skarżącego na rzecz organu opłaty za wydanie karty pojazdu, istniała podstawa prawna świadczenia i nie została ona uchylona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego od momentu jego ogłoszenia. Podkreślił, że organ administracji publicznej ma obowiązek orzekać na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter prospektywny, co oznacza, iż jego skutki mają charakter ex nunc, tj. działają dopiero od dnia 1 maja 2006r. Ponadto podniósł, iż także prawo wspólnotowe nie daje podstaw do przyjęcia obowiązku zwrotu przez państwa członkowskie opłat pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym.

Z kolei, uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi stwierdził, iż Starostwu Powiatowemu nie przysługuje przymiot osobowości prawnej w rozumieniu ustawy o samorządzie powiatowym, zaś autor skargi kwestionuje działania Starostwa Powiatowego w O., co uprawnia do jej odrzucenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że nie jest zasadny wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie jako jej adresata - starostwo powiatowe, a nie starosty. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zatem nawet błędne określenie organu przez stronę nie ma wpływu na skuteczność jej wniosków kierowanych do organu, a następnie wniesionej skargi. Ponadto w myśl art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro organ takich wskazówek stronie nie udzielał, to nie może skutecznie podnosić zarzutu co do niewłaściwego określenia adresata skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest czynność Starosty O. (stwierdzona w piśmie tego organu z dnia 1 kwietnia 2010 r.) polegająca na odmowie zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu, pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r., Nr 15, poz. 119) został uznany za niekonstytucyjny.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.).

Ponadto wskazał, iż w zakresie dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależnie pobrana opłata za wydanie karty pojazdu, dopuszczalna jest również droga sądowa przed sądem powszechnym (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007r., sygn. akt III CZP 35/07, LEX nr 258519).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. stanowił, iż za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność ww. przepisu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego i zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodny ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ww. ustawy dotyczącymi nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział.

Z tego względu, Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał uznał za sprzeczne także z art. 217 Konstytucji i orzekł, że zakwestionowany przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., to uzasadnione jest stanowisko, iż przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. W związku z powyższym stwierdził, że w przypadku, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust.4 Konstytucji RP. Takim środkiem jest możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08). Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił zastosowania § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. i uznał czynność organu polegającą na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu za bezskuteczną.

Wskazał, że Starosta O. rozpoznając ponownie wniosek skarżącego powinien załatwić sprawę mając na względzie powyższe wytyczne, zaś wyrok odnosi się wyłącznie do kwestii zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, a nie odsetek, gdyż przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie dają podstawy do żądania odsetek z tego tytułu, a organy administracji, ani sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu cywilnego.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej P.p.s.a.). orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej czynności wydano w oparciu o art. 152 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Starosta O. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
2. - art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi pomimo skierowania jej przeciwko Starostwu O., które nie posiada zdolności sądowej;
3. - art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 19 i art. 9 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym mają zastosowanie mimo, że zastosowania nie mają oraz, że organ miał obowiązek pouczyć skarżącego o niewłaściwie określonym adresacie skargi;
4. - art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 19 i 9 K.p.a., poprzez podanie oceny prawnej, która to jest oceną sprzeczną z przepisami prawa.
5. - art. 153 w zw. z art. 57 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ miał obowiązek pouczyć skarżącego o niewłaściwym adresacie skargi, gdy organ nie ma takiego obowiązku;
6. 2. prawa materialnego tj.:
7. - art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada niezawisłości sędziowskiej umożliwia sądom dokonanie oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją, a w przypadku przepisów wykonawczych oceny zgodności tych przepisów z aktami wyższego rzędu oraz Konstytucją i to w sytuacji, gdy uprzednio zostało wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące niezgodności przepisów wykonawczych z aktami wyższego rzędu oraz Konstytucją, co skutkuje możliwością odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy pomimo, że przepis formalnie pozostaje w systemie prawnym, gdyż Trybunał Konstytucyjny wydłużył w czasie utratę mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu,
8. - art. 190 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Sąd działając w ramach art. 178 ust. 1 Konstytucji miał możliwość dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) i stwierdził, że § 1 pkt 1 tego rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a skutkiem takiego orzeczenia jest możliwość odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy pomimo, że przepis formalnie pozostaje w systemie prawnym pomimo tego, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekł o niezgodności kwestionowanego przepisu z aktem wyższego rzędu, tj. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z jednoczesnym wydłużeniem w czasie utraty mocy obowiązującej tego przepisu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że adresatem pism skarżącego nie był niewłaściwy miejscowo lub rzeczowo organ ale "urząd" jako aparat pomocniczy zarządu powiatu - art. 33 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142,poz. 1592). W ocenie organu oznacza to, że art. 19 K.p.a. nie miał w tej sprawie zastosowania. Podkreślił, że z treści wniesionej przez skarżącego skargi wynika, że zakwestionował on poprawność działań Starostwa Powiatowego w O. jako "urzędu". Wskazał, że zakres spraw objętych przepisami K.p.a. został określony w art. 1 tej ustawy, w którym to brak czynności o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Odwołując się do treści art. 25 i 26 P.p.s.a., a także art. 33 K.c. stwierdził, że przepisy ustawy nie przyznają starostwu powiatowemu podmiotowości prawnej. W tej sytuacji uznał, że skarga w oparciu o art. art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. podlegała odrzuceniu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji autor skargi kasacyjnej podał, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Oznacza to, że "wiążą wszystkie podmioty prawa, w tym organy władzy publicznej". Tymczasem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się tylko do zastosowania zasady niezawisłości. W ocenie autora skargi kasacyjnej skoro art. 178 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, to podleganie Konstytucji oraz ustawom nie może oznaczać, że sądy mogą ingerować w treść przepisów prawa lub ich moc obowiązującą, a orzeczenia Sądu nie mogą naruszać uprawnień innych organów, w tym przypadku Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślił, że sprawowanie przez Sądy wymiaru sprawiedliwości nie jest uprawnieniem do wydawania orzeczeń, których skutkiem są zmiany w systemie prawnym (art. 175 Konstytucji RP).

A zatem jeżeli Trybunał Konstytucyjny odroczył wejście w życie wydanego przez siebie orzeczenia, to wszystkie sądy są związane wyznaczonym terminem odroczenia i do tego czasu zakwestionowany przepis - mimo swojej niekonstytucyjności- obowiązuje i może być podstawą dokonywanych rozstrzygnięć.

W ocenie Starosty O. uznanie przepisu za niezgodny z Konstytucją wywołuje skutki na przyszłość i nie ma wpływu na stan prawny, w okresie poprzedzającym utratę jego mocy obowiązującej. Stworzenie przez Trybunał Konstytucyjny możliwości dalszego obowiązywania przepisu uznanego za niekonstytucyjny oznacza, że przepis ten powinien zostać pozbawiony mocy prawnej, ale do czasu gdy to nastąpi, działania organów państwowych, dla których stanowił on podstawę, nie są bezprawne (por. uchwała SN z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07).

W związku z powyższym wskazał, że Sąd pierwszej instancji wyszedł z błędnego założenia, że interes posiadaczy pojazdów wymagał większej ochrony niż interes jednostki samorządu terytorialnego stopnia powiatowego. Podkreślił, że interes powiatu jest w tym wypadku związany z potrzebą ochrony jego budżetu. Podkreślił, że skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdził, że § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, traci moc z dniem 1 maja 2006 r., to nie można mówić, że przepis ten nie obowiązywał od chwili jego wydania, a Starosta O. miał obowiązek jego zastosowania.

Podkreślił również, iż prawo wspólnotowe nie daje podstaw do przyjęcia obowiązku zwrotu przez państwa członkowskie opłat pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym, brak jest w tym zakresie przepisów bezpośrednio nakazujących zwrot tego rodzaju opłat.

Ponadto wyjaśnił, iż stosownie do art. 50 P.p.s.a. Starosta jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej. Przedmiotowe zagadnienie należy do sfery działania dominium organu, a prowadzone postępowanie ma zapewnić ochronę interesu prawnego i finansowego powiatu. Niewątpliwe jest, iż w przedstawionym stanie faktycznym Starosta ma interes prawny w ochronie dochodów własnych budżetu powiatu, do których należy opłata za wydanie karty pojazdu stosownie do art. 5 ust 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2003 r., Nr 203 poz. 1966).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej oparty jest na błędnej wykładni art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 178 Konstytucji RP poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny konstytucyjności § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119), w którym Trybunał orzekł o niezgodności z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ww. przepisu i określił, iż traci on mocy obowiązująca z dniem 1 maja 2006 r.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący organ wychodzi z założenia, że skoro Trybunał Konstytucyjny w pkt 2 wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. odroczył termin utraty mocy obowiązującej przez § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu na dzień 1 maja 2006 r., to Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność czynności Starosty O. polegającą na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, nie może odmówić zastosowania ww. przepisu w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nietrafny.

Wskazać należy, iż kognicja sądu administracyjnego w sferze kontroli działalności administracji obejmuje także działalność prawotwórczą organów administracji publicznej i oparta jest na ścisłym rozgraniczeniu funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przynależnej sądom (art. 175 ust. 1 Konstytucji) i funkcji kontroli konstytucyjności prawa, która należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji). Uprawnienie dla sądów do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z normami wyższego rzędu wyprowadza się z art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. W razie stwierdzenia ich niezgodności, uprawnieniem sądu jest odmowa ich zastosowania w konkretnej sprawie i traktowania jako nieistniejących (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunał Konstytucyjny w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 31-33).

W wyroku podjętym w składzie siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na gruncie art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji nie uległa wątpliwości istnienie kompetencji sądów do incydentalnej kontroli konstytucyjności przepisu rangi podustawowej w sprawie indywidualnej, w której przepis ten może być zastosowany. To uprawnienie sądów musi być jednak w sposób zasadniczy odróżnione od orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z normami wyższego rzędu aktów podustawowych w zakresie pełnym, ze skutkiem erga omnes (art. 188 pkt 3 Konstytucji). W powołanym wyroku stwierdzono, że uprawnienie to w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, przy czym Trybunał w/w zakresie pełni funkcje negatywnego prawodawcy.

Stanowisko to jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok SN z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. II PK 150/07, LEX 448115: wyrok SN z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. II KK 475/07, [numer dowodu zakryty]; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. I OSK 414/06, LEX 344121, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1403/05).

Zauważyć jednak należy, że w przypadku sądu administracyjnego jego uprawnienie do badania konstytucyjności aktu podustawowego ma bardziej złożoną podstawę. Kompetencja ta wynika bowiem, nie tylko z art. 8 Konstytucji RP zgodnie, z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej oraz 178 ust. 1 ustawy zasadniczej konstytuującego zasadę niezawisłości sędziów i ich podległości tylko Konstytucji i ustawom, ale także z art. 184 Konstytucji RP. Stosownie do treści art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. W związku z tym podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega zatem wątpliwości, iż zgodnie z powołanymi przepisami Konstytucji RP sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją oraz ustawą, a w przypadku negatywnej oceny, do odmowy zastosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie.

Wyjaśnić należy, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej uprawnienie sądu administracyjnego do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z Konstytucją i ustawą nie podlega ograniczeniom w związku z kompetencjami orzeczniczymi Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności nie wynika to z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, do których odwołał się skarżący organ. Odroczenie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie oznacza zatem, że dopiero od tej daty przepis staje się niezgodny z Konstytucją bądź ustawą, gdyż wadliwość stwierdzona przez Trybunał istnieje od dnia wejścia w życie aktu. Odroczenie utraty mocy obowiązującej aktu podustawowego pozwala zatem sądowi administracyjnemu rozpoznającemu konkretną sprawę na odmowę jego zastosowania.

Co więcej orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, iż przepis rangi podustawowej jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, stanowi dla Sądu dodatkowy argument przemawiający za odmową jego zastosowania. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. IV CNP 99/08 Sąd Najwyższy stwierdził, że mimo orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdzającego niezgodność przepisu rangi rozporządzenia z ustawą i Konstytucją oraz odroczenia jego mocy obowiązującej, sąd powszechny zachowuje uprawnienie do odmowy zastosowania jego przepisów w rozstrzyganej przez siebie sprawie (LEX nr 527127). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie kwestionuje się, że sądy powinny w okresie "odroczenia" odmawiać stosowania prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją (por. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. I OSK 108/10 LEX nr 744926 oraz z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1435/08, LEX 507802).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji był zatem uprawniony zarówno do oceny zgodności § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z Konstytucją i ustawą, jak i odmowy jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, pomimo, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., odroczył utratę mocy obowiązującej wymienionego wyżej przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Wyjaśnić należy, iż odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej rozporządzenia jest w takich okolicznościach adresowane to tych instytucji władzy publicznej, które w odróżnieniu od sądów związane są wszystkimi rodzajami źródeł prawa powszechnie obowiązującego i nie mają możliwości odmowy ich zastosowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, według którego w sprawach dotyczących zwrotu nadpłaty, sąd administracyjny nie jest związany § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia (np. wyrok z 28 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 483/10, czy też z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. I OSK 1623/10).

W świetle powyższego nie można zatem uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopuścił się naruszenia art. 178 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a także § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji nakazał organowi ustalić wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu, w oderwaniu od treści nieobowiązującego już § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu oraz nakazał uwzględnienić koszty i nakłady poczynione przez organ na jej wydanie. Ponadto stwierdził, że przepisy cyt. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie dają podstaw do żądania odsetek z tytułu zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Autor skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu upatruje w niewłaściwym określeniu przez skarżącego organu, którego działanie jest przedmiotem złożonej w tej sprawie skargi (art. 57 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), a także w stwierdzeniu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż Starosta O. jako organ administracji publicznej był obowiązany do wykonywania obowiązków wynikających z art. 19 i 9 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdzając niezasadność wniosku o odrzucenie skargi, z uwagi na jej skierowanie przez skarżącego do Starostwa Powiatowego w O., zamiast do Starosty O. odwołując się do treści art. 19 i 9 K.p.a. wskazał na ogólny obowiązek organu przestrzegania z urzędu swojej właściwości oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy te nie zostały naruszone skoro zakres żądanie skarżącego jest bezsporny i odnosi się do czynności Starosty O. z dnia 1 kwietnia 2010 r. nr KT.5500-71/10 w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, a co więcej organ jest stroną w tej sprawie i od zaskarżonego wyroku wniósł skargę kasacyjną. W tej sytuacji jako niezasadny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

W konsekwencji skoro Sąd pierwszej instancji oceniając legalność odmowy zwrotu skarżącemu opłaty za wydanie karty pojazdu, stwierdził, że opłata ta została ustalona na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją i ustawą, to orzekając w sprawie zaskarżonej czynności prawidłowo w oparciu o art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdził jej bezskuteczność.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.