Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 267/17, po rozpoznaniu skargi L. Z., P. C., S. S., Z. S., M. S., A. S., D. S., H. S., P. S. i N. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2016 r. nr [...].
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z [...] marca 1949 r., nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w [...] z [...] sierpnia 1948 r. uchylające trzy dokumenty nadania ziemi z [...] lutego 1947 r., w tym m.in. dokument nadania ziemi przydzielający J. S. grunty o pow. [...] ha, położone w [...].
Wnioskiem z 22 czerwca 2015 r., sprecyzowanym w piśmie z 14 marca 2016 r., L. Z. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r., w części dotyczącej unieważnienia dokumentu nadania ziemi wydanego na rzecz J. S..
Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r.
L. Z. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że odwołanie od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej winna rozpoznać Główna Komisja Ziemska, jako organ II instancji (a nie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych). Podniosła jednocześnie, że Minister błędnie wskazał, że J. S. nie był uprawniony do nadania mu gruntów rolnych, gdyż 4 miesiące po wydaniu orzeczenia z [...] marca 1949 r. Powiatowa Komisja Ziemska przydzieliła mu w tych samych okolicznościach faktycznych i na podstawie tych samych przepisów grunty o pow. [...] ha.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2016 r.
Rozpatrując sprawę organ nadzoru wskazał, że mimo wystąpień kierowanych do Wojewody [...], Starosty [...], Burmistrza Miasta i Gminy [...], Archiwum Akt Nowych w [...], Archiwum Państwowego w [...], Sądu Rejonowego w [...] i Urzędu Miasta w [...] nie udało się odnaleźć dokumentów źródłowych będących podstawą wydania orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia tego orzeczenia (jest to jedyny materiał dowodowy).
Podał, że z uzasadnienia orzeczenia z [...] marca 1949 r. wynika, że podstawą postępowania przeprowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych oraz Wojewódzką Komisję Ziemską był art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 z póź. zm.). Organy nie wskazały jednak, która z liter (a-e) tego artykułu została zastosowana. Pomocne w określeniu dokładnej podstawy prawnej może być stwierdzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych: "(...) Decyzję powyższą Wojewódzka Komisja Ziemska powzięła ze względu na to, że obywatele S. nie posiadają uprawnień do przydziału gruntów poniemieckich na Ziemiach Dawnych, w rozumieniu Dekretu z dnia 6.IX.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej", a także powołanie art. 12 dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13).
W świetle tych okoliczności, zdaniem organu nadzoru, brak jest wątpliwości, że podstawą uchylenia jako nieważnego dokumentu nadania była dyspozycja art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, tj. decyzja wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Minister wyjaśnił, że przepis ten należy rozumieć nie tylko jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej, lecz również jako wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.
Minister podniósł, że jeśli przedmiotem kontroli jest decyzja o stwierdzeniu nieważności, to sprawdzeniu pod względem występowania jednej z wad podlega wyłącznie decyzja procesowa. Dlatego też prowadzone postępowanie ma na celu zbadanie, czy orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (oraz poprzedzające je orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z [...] sierpnia 1948 r.) rażąco naruszyło przepisy będące podstawą jego wydania, tj. art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej. Naruszenia takiego nie sposób jednak stwierdzić, gdyż art. 101 przewidywał uchylenie decyzji jako nieważnej i Minister Rolnictwa i Reform Rolnych (oraz Wojewódzka Komisja Ziemska) tak właśnie uczynił, tj. uchylił dokument nadania ziemi m.in. J. S. Brak jest natomiast podstaw, aby dokonywać obecnie ponownej oceny, czy dokument nadania ziemi był wadliwy, czy też nie.
Zdaniem Ministra nawet jeżeli przyjąć, że obecne postępowanie powinno oceniać pod względem zgodności z prawem nie tylko orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (z art. 101 ust. 1 lit. b), ale także to, czy przy nadawaniu gospodarstwa rolnego J. S. nastąpiło rażące naruszenie przepisów, to w takiej sytuacji również nie można stwierdzić takiego naruszenia. Dokumentem nadania ziemi z [...] lutego 1947 r. J. S. otrzymał grunt o pow. [...] ha (wynika to z orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych). Nadanie nastąpiło na podstawie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Unieważnienie tego przydziału gruntów (przez Wojewódzką Komisję Ziemską w [...] oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych) nastąpiło z uwagi na rażące naruszenie art. 12 dekretu. Przepis ten stanowił, że obszar nowoutworzonych gospodarstw, jak również obszar, do którego mają być powiększone gospodarstwa karłowate, małorolne i średniorolne, winien być uzależniony od jakości gleby i stosunku miejscowego zapotrzebowania ziemi do będącego do dyspozycji zapasu ziemi.
Obszar ten dla gospodarstw nowoutworzonych co do zasady nie może wynosić więcej niż 5 ha ziemi średniej jakości, a dla gospodarstw ogrodniczo - warzywnych nie może przekraczać 2 ha. Otrzymanie gruntu o powierzchni [...] ha było zatem niezgodne z art. 12 dekretu z 6 września 1944 r.
Minister podkreślił, że zawarte w przepisie sformułowanie ("co do zasady nie powinno przekraczać 5 ha") nie ma charakteru bezwzględnego, nie wykluczało ono bowiem nadawania większego obszaru. Zauważyć jednakże trzeba, że w uzasadnieniu orzeczenia Minister Rolnictwa i Reform Rolnych jako podstawę uchylenia dokumentu nadania ziemi, oprócz art. 12 dekretu, powołał również zarządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 8 listopada 1947 r. w sprawie kontroli przydziału gospodarstw poniemieckich na Ziemiach Dawnych (Dz. Urz. MRiRR z 1947 r., Nr 12, poz. 107). Zarządzenie to nie stanowiło wprawdzie aktu powszechnie obowiązującego i nie obowiązywało jeszcze w dacie nadania gruntu J. S. w lutym 1947 r., jednakże zostało wydane w związku przekraczaniem dozwolonych norm przy nadawaniu gospodarstw rolnych na podstawie dekretu z 6 września 1944 r. i zawierało normy maksymalne dla gospodarstw utworzonych lub powiększonych z gruntów poniemieckich.
Stanowiło ono zatem swoistą interpretację art. 12 dekretu. Stosownie do tego zarządzenia obszar gospodarstw utworzonych lub powiększonych z gruntów poniemieckich nie mógł przekraczać 12 ha. Zgodnie z zarządzeniem Ministra, akty nadania ziemi, wydane z naruszeniem tych zasad winny być unieważnione w trybie nadzoru na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej.
Zdaniem organu nadzoru, unieważniając na podstawie art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej dokument nadania ziemi (który przydzielił J. S. grunty o pow. [...] ha), Wojewódzka Komisja Ziemska oraz Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie dopuścili się rażącego naruszenia tego przepisu. Organy te działały bowiem w zgodzie z art. 12 dekretu, dodatkowo uzasadniając swoją decyzję odwołały się do wytycznych z zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych.
Za bezzasadny organ uznał zarzut, iż Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie był właściwy do wydania orzeczenia z [...] marca 1949 r. Wyjaśnił, że stosownie do dekretu z 13 września 1946 r. o organizacji komisyj ziemskich (Dz. U. Nr 61, poz. 340) Główna Komisja Ziemska rozpoznawała w drugiej instancji odwołania od orzeczeń wojewódzkich Komisyj Ziemskich (art. 2 ust. 2), a Prezesem Głównej Komisji Ziemskiej jest z urzędu Minister Rolnictwa i Reform Rolnych (art. 3). Zgodnie z przepisami, to Minister jako prezes Głównej Komisji Ziemskiej był uprawniony do wydania drugoinstancyjnego orzeczenia z [...] marca 1949 r. Dodatkowo, decyzja ta posiada znak: [...]. Pierwsze trzy litery tego znaku świadczą o tym, że odwołanie od decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w [...] zostało rozpatrzone właśnie przez Główną Komisję Ziemską.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego późniejszego przydziału tej samej osobie gruntu o pow. [...] ha organ wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dokonuje się weryfikacji decyzji pod kątem istnienia wad z art. 156 § 1 K.p.a. w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu na dzień wydania tej decyzji. Orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z 28 lipca 1949 r. zostało wydane po wydaniu badanego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. Żądanie przeprowadzenia dowodu z powołanego orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] organ nadzoru uznał za bezpodstawne.
Niezależnie od tego Minister zauważył, że grunt o pow. [...] ha Powiatowa Komisja w [...] orzeczeniem z [...] lipca 1949 r. przydzieliła J. S. w okresie obowiązywania zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 8 listopada 1947 r. Mając na uwadze treść tego zarządzenia, normy obszarowe przydzielonego gospodarstwa nie zostały przekroczone (tj. maksymalnie do 12 ha). J. S. nie był uprawniony do nabycia gruntów o pow. [...] ha.
W ocenie organu nadzoru Minister Rolnictwa i Reform Rolnych wydając orzeczenie z [...] marca 1949 r. nie naruszył rażąco art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej, ani nie uchybił art. 12 dekretu. Zdaniem organu brak jest również innych wad badanego orzeczenia, określonych w art. 156 § 1 K.p.a.
Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2016r. skargę wnieśli: L. Z., P. C., S. S., Z. S., M. S., A. S., D. S., H. S., P. S. i N. S. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się z Ministrem, że podstawą uchylenia dokumentu nadania ziemi był art. 101 ust.1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu prawidłowo organ nadzoru wskazał w zaskarżonej decyzji jak należy rozumieć treść tego przepisu.
Następnie Sąd podniósł, iż wprawdzie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych był organem nadzoru w sprawach dotyczących reformy rolnej, jednakże Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zauważył, że orzeczeniem z [...] marca 1949 r. organ nadzoru utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z [...] sierpnia 1948 r. W dacie wydania kwestionowanego orzeczenia Ministra oraz orzeczenia z [...] sierpnia 1948 r. Wojewódzka Komisja Ziemska nie była organem właściwym do podejmowania orzeczeń nadzorczych, o których mowa w art. 101 rozporządzenia Prezydenta RP, w odniesieniu do rozstrzygnięć wydawanych przez Powiatowe Komisyje Ziemskie.
Sąd wyjaśnił, że Wojewódzkie Komisyje Ziemskie, działające pierwotnie przy wojewódzkich urzędach ziemskich, wprawdzie wyposażone były w kompetencje uprawniające do rozstrzygania w trybie odwoławczym określonych kategorii spraw załatwianych przez Komisyje Powiatowe, o czym stanowił art. 5 lit. c dekretu z 13 września 1946 r. o organizacji komisyj ziemskich, jednakże nie można tego automatycznie utożsamiać z przynależnymi jej kompetencjami nadzorczymi. Kompetencje nadzorcze, skierowane do decyzji administracyjnych, mają wszak całkowicie inny cel i inny charakter i choć pozostają najczęściej we właściwości jednego organu (tj. organu wyższego stopnia), to organ ten nie może dowolnie ich wybierać. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Sąd podał, że właściwość Wojewódzkich Komisji Ziemskich w tego typu sprawach (tj. w sprawach prowadzonych na podstawie art. 101 rozporządzenia z 22 marca 1928 r.) mogła być bowiem rozpatrywana jedynie przed 20 września 1946 r., a to ze względu na treść art. 2 dekretu PKWN z 15 sierpnia 1944 r. o organizacji wojewódzkich i powiatowych urzędów ziemskich (Dz. U. z 1944 r. Nr 2, poz. 4). Przepis ten stanowił, że wojewódzkie urzędy ziemskie działają zasadniczo jako instancja nadzorcza i wytyczają kierunek działalności powiatowych urzędów ziemskich. Jednakże dekret ten, a więc także jego art. 2, derogowany został z sytemu prawnego na podstawie art. 6 dekretu z 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej (Dz. U. Nr 46, poz. 248), który wszedł w życie 20 września 1946 r. Wówczas uprawnienia i obowiązki wojewódzkich urzędów ziemskich przekazane zostały wojewodom, o czym z kolei stanowił art. 3 tego dekretu.
Wojewoda kompetencje te posiadał do 13 kwietnia 1950 r. W konsekwencji w dacie wydawania decyzji przez Wojewódzką Komisyję Ziemską, tj. [...] sierpnia 1948 r. oraz w dacie wydania orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. to wojewoda, a nie Wojewódzka Komisyja Ziemska była "władzą nadzorczą", w rozumieniu art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej, w stosunku do Komisji ulokowanej na poziomie powiatu.
Zdaniem Sądu, mając powyższe na uwadze, stwierdzić należało, że organ nadzoru naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 K.p.a, przy czym ten ostatni przepis, przez odmowę stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia bez poczynienia ustaleń w zakresie właściwości Wojewódzkiej Komisyji Ziemskiej do orzekania w sprawie uchylenia dokumentu nadania ziemi na podstawie art. 101 ust.1 lit. b rozporządzenia z 22 marca 1928 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: “P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem, przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi bez poczynienia ustaleń w zakresie właściwości Wojewódzkiej Komisyji Ziemskiej do orzekania odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia pomimo tego, że Minister poczynił ustalenia co do właściwości i prawidłowo uznał, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisyji Ziemskiej w [...] z [...] sierpnia 1948 r. wydane zostało zgodnie z właściwością;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem w związku z art. 13 ust. 1 w związku z art. 5 lit. c w związku z art. 8 lit. b dekretu o organizacji komisyj ziemskich, przez błędne uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy decyzja odpowiada prawu, wobec bezzasadnego przyjęcia, że "władzą nadzorczą" był w sprawie wojewoda, a nie Wojewódzka Komicja Ziemska, podczas gdy w dacie wydania decyzji przez Wojewódzką Komisyję Ziemską obowiązywały przepisy, zgodnie z którymi wojewódzka komisyja ziemska rozpatrywała odwołania od decyzji powiatowych komisyj ziemskich we wszystkich sprawach, w których stosowanie do przepisów szczególnych zastrzeżony był pełnomocnik do spraw rolnych, a w związku z powyższym była również władzą nadzorczą w rozumieniu art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem;
na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 1 w związku z art. 5 lit. c w związku z art. 8 lit. b dekretu o organizacji komisyj ziemskich i uznanie, że w niniejszej sprawie to wojewoda, a nie Wojewódzka Komisyja Ziemska była "władzą nadzorczą" w rozumieniu art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem.
Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. Z. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli także P. C., S. S., Z. S., M. S., A. S., D. S., H. S., P. S. i P. S., którzy także wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera takich podstaw, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.).
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, zaś ich istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie jaki organ był organem właściwym do podejmowania orzeczeń nadzorczych, o których mowa w art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, w stosunku do dokumentów nadania ziemi.
W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać według przepisów obowiązujących w dacie wydania tejże decyzji, zauważając jednocześnie, iż omawiana kwestia stanowi zagadnienie bardzo skomplikowane i budzące wątpliwości. Kompetencja organu nadzoru w tego rodzaju sprawach nie jest bowiem zazwyczaj rzeczą wynikającą wprost z konkretnego przepisu prawa, ale musi być ona wywiedziona drogą wykładni. Ustalenie właściwości instancyjnej w trybie nadzwyczajnym musi nastąpić z uwzględnieniem regulacji właściwej temu trybowi, a nie tylko na podstawie normy, z której wynika aktualna właściwość rzeczowa organu do wydania decyzji w toku instancji (por. wyrok NSA z 9 maja 2014 r., I OSK 2609/12). Taka też sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Dlatego też przyjąć należy, że określenie kompetencji działania poszczególnych organów jako "organy odwoławcze" lub organy nadzoru" powinno nastąpić w oparciu o szczególne akty prawne, a nie jedynie przy wykorzystaniu przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowania administracyjnym.
Dodatkowo wskazać należy, że przepisy tego rozporządzenia rozróżniały pojęcie "władzy odwoławczej" i "władzy nadzorczej", tak jak to czyni również obecnie Kodeks postępowania administracyjnego. Ma to istotne znaczenie z uwagi na regulację zawartą w art. 13 ust. 1 dekretu o organizacji komisyj ziemskich, stosownie do którego w postępowaniu przed komisjami ziemskimi stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu administracyjnym. Przepisy rozporządzenia nie określały natomiast organów właściwych do uchylenia decyzji z powodu jej nieważności, jak to zostało uczynione w art. 157 § 1 K.p.a.
Na podkreślenie zasługuje, że postępowanie nadzwyczajne nie jest kontynuacją postępowania zwyczajnego, ale odrębnym postępowaniem, w którym istnieje samodzielny przedmiot postępowania i do którego mogą mieć zastosowanie odrębne reguły ustalania właściwości organu. Za takim stanowiskiem przemawia i to, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym jest nową sprawą w stosunku do sprawy, w której wydana została decyzja zawierająca rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony wynikających z podlegającej konkretyzacji normy prawa materialnego. Z tego też względu nie jest uzasadnione automatyczne utożsamianie właściwości organu wyższego stopnia w trybie nadzwyczajnym z organem odwoławczym, który jest aktualnie właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12.
Dekretem z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisyj ziemskich ustanowione zostały komisje ziemskie trzech szczebli, Główna Komisja Ziemska przy Ministrze Rolnictwa i Reform Rolnych, wojewódzkie komisje ziemskie przy wojewodach oraz powiatowe komisje ziemskie przy starostach.
Zgodnie z art. 5 dekretu wojewódzka komisja ziemska:
- a) orzeka w sprawach scalenia gruntów, likwidacji służebności, podziału wspólnot oraz w innych sprawach, które należą do jej właściwości, stosownie do przepisów szczególnych,
- b) wydaje opinie na żądanie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych,
- c) rozpatruje odwołania od decyzji powiatowych komisyj ziemskich w sprawach wymienionych w art. 8 lit. b.
Natomiast w myśl art. 8 dekretu powiatowa komisja ziemska:
- a) wydaje opinie na żądanie wojewody lub starosty,
- b) orzeka we wszystkich sprawach, w których stosownie do przepisów szczególnych zastrzeżony jest udział pełnomocnika do spraw reformy rolnej.
Z powyższych przepisów wynika, że wojewódzkie komisje ziemskie wyposażone zostały w kompetencję do rozstrzygania w trybie odwoławczym w określonej kategorii spraw załatwianych przez powiatowe komisje ziemskie, nie można jednak tych kompetencji utożsamiać z kompetencjami nadzorczymi.
W sprawie istotne są bowiem dwie kwestie. Po pierwsze nie jest do końca jasne, od jakiego organu pochodził dokument nadania ziemi uchylony decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w [...]. Argumentacja organu zdaje się wskazywać na przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie dokumenty nadania ziemi zostały wydane przez powiatową komisję ziemską. Z orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. wynika zaś, że grunty zostały przyznane orzeczeniami Powiatowego Urzędu Ziemskiego w [...].
Po drugie niewątpliwie sprawa procedowana w trybie nadzoru w odniesieniu do dokumentu nadania ziemi nie jest tożsama ze sprawą, której postępowanie nadzorcze dotyczy. Jest to sprawa nowa, o innym przedmiocie i z żadnych przepisów nie wynika, aby w sprawie tej zastrzeżony był udział pełnomocnika do spraw reformy rolnej. Postępowanie nadzorcze nie zmierza bowiem do wydania orzeczenia rozstrzygającego merytorycznie sprawę z zakresu reformy rolnej, a jedynie do zbadania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym.
Skoro zatem w sprawie nie zostało bezspornie ustalone, że dokument nadania ziemi został wydany przez powiatową komisję ziemską i zważywszy, że w postępowaniu nadzorczym udział pełnomocnika do spraw reformy rolnej nie został przewidziany, to ocenić należy wniosek organu o właściwości wojewódzkiej komisji ziemskiej do uchylenia dokumentu nadania ziemi w trybie art. 101 ust. 1 lit. b ww. rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, czyli działającej w charakterze organu nadzoru jako nie znajdujący potwierdzenia w powyższych przepisach. Nieuprawnione jest zatem stanowisko organu skarżącego kasacyjnie, że skoro wojewódzkie komisje ziemskie były właściwymi organami do rozpoznawania odwołań od dokumentów nadania ziemi, to zarazem były też organami właściwymi do uchylenia tych dokumentów na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym.
Nie można bowiem utożsamiać kompetencji do rozpatrywania odwołań z kompetencją do działania jako organ nadzoru. Inna jest istota działania w ramach dwuinstancyjnego rozpoznawania spraw, a inna w ramach postępowania nadzorczego.
W sprawie nie jest przy tym istotne poszukiwanie organu nadzorczego nad powiatowymi komisjami ziemskimi, skoro nie zostało wykazane aby akt nadania ziemi przez ten organ w rozpoznawanej sprawie został wydany.
Jak wynika z art. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 15 sierpnia 1944 r. o organizacji wojewódzkich i powiatowych urzędów ziemskich Resort Rolnictwa i Reform Rolnych opiekę na przeprowadzeniem reformy rolnej wykonywał przez wojewódzkie i powiatowe urzędy ziemskie. Stosownie do art. 2 ww. dekretu wojewódzkie urzędy ziemskie działały zasadniczo jako instancja nadzorcza (...). Zestawiając treść art. 1 i art. 2 ww. dekretu uprawnione jest wyprowadzenie wniosku, że wojewódzkie urzędy ziemskie działały jako instancja nadzorcza w sprawach związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej. Niewątpliwie kwestie wynikające z nadania ziemi pozostają w pojęciu przeprowadzenia reformy rolnej.
Kompetencje wojewódzkich urzędów ziemskich zostały przekazane w całości wojewodom, co wynika wprost z art. 3 lit. a dekretu Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej. Skoro uprawnienia i obowiązki z wojewódzkich urzędów ziemskich przeszły na wojewodów, to przeszły również na te organy uprawnienia przewidziane w art. 2 dekretu PKWN o organizacji wojewódzkich i powiatowych urzędów ziemskich, w tym związane z działaniami nadzorczymi.
Podkreślenia wymaga, że powyższy problem był już przedmiotem analizy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w wyroku z 12 stycznia 2017 r., I OSK 164/15 NSA, podzielając stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stwierdził, że wojewódzkie komisje ziemskie nie były właściwe do wydania orzeczeń nadzorczych w stosunku do dokumentów nadania ziemi. Aprobując to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 P.p.s.a.