Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1706/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 126/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 2 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2021 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką H. M. Decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. Prezydent Miasta Zgierza odmówił przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia w okresie od 21 czerwca 2021 r. do 6 września 2021 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przypadku skarżącej wystąpiła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.").

Zdaniem organu odwoławczego konieczność sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 K.r.o. ciążących na małżonku H. M. K. M. co prawda jest osobą niepełnosprawną, ale w stopniu umiarkowanym, a wymóg ustawowy dopuszcza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przeprowadzone postępowanie i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dały podstawę do stwierdzenia, że skarżąca nie spełnia przesłanek dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - w jej przypadku wystąpiła przesłanka wyłączająca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez małżonka niepełnosprawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę stwierdził, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, które legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji jest błędne, a tym samym niemożliwe do zaaprobowania.

Sąd podzielił kierunek wykładni, zgodnie z którym przy odkodowaniu znaczenia normatywnego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oprócz wykładni literalnej dopuszcza posiłkowanie się jego wykładnią celowościową i systemową.

W ocenie Sądu nielegitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, w tym przede wszystkim zstępnemu osoby wymagającej opieki, sprawującemu faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, w sytuacji gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli, z uwagi na swój stan zdrowia lub wiek, skutecznie taką pomoc świadczyć osobie wymagającej opieki.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką miała charakter przedwczesny. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podobnie jak i organ I instancji pominęło, że mąż niepełnosprawnej H. M. – K. M. jest osobą w podeszłym wieku liczącą obecnie 85 lat, która ma problemy zdrowotne natury kardiologicznej, udokumentowane załączonym do wniosku o przyznanie świadczenia zaświadczeniem lekarskim. Co prawda małżonek H. M., nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz jak wynika z akt sprawy posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, którego lektura z uwagi na jego brak w zgromadzonym materiale dowodowym jest niemożliwa. W realiach rozpatrywanej sprawy organy obu instancji mając na uwadze przesłanki z art. 132 K.r.o. powinny ocenić, czy K. M. z uwagi na wiek i rodzaj schorzeń był w stanie do 6 września 2021 r., kiedy to nastąpił zgon H. M., zapewnić żonie skuteczną opiekę, mając przy tym na względzie zakres i częstotliwość czynności opiekuńczych świadczonych w sposób niebudzący wątpliwości przez córkę wobec matki, czy też może właśnie z uwagi na jego wiek i stan zdrowia zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej, która co nie jest kwestionowane przez organy orzekające w sprawie, opiekowała się ciężko chorą mamą.

Sąd podkreślił, że szeroki zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą przy matce, wymagających wysiłku fizycznego, nie zostały podważone przez organy orzekające w sprawie. Organy opierając się wyłącznie na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., skupiły swoją uwagę wyłącznie na wystąpieniu przesłanki negatywnej, czyli kwestii braku po stronie męża osoby wymagającej opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie natomiast należało ocenić i poprzeć ustalenia w tym zakresie stosownymi dowodami, czy K. M. był w stanie skutecznie zaopiekować się niepełnosprawną żoną. Brak niezbędnych ustaleń w omówionym wyżej zakresie, mających istotne znaczenie dla oceny legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, świadczy, zdaniem Sądu, o naruszeniu przepisów prawa procesowego zdefiniowanych w art. 6, art. 7, art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd mając na uwadze obowiązek zweryfikowania zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, dostrzegł również jeszcze jedną kwestię wymagającą dostatecznego zweryfikowania przez organ w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Mianowicie z akt sprawy wynika, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności H. M. zostało wydane w dniu 30 marca 2021 r. na jej wniosek z dnia 8 marca 2021 r., natomiast wniosek skarżącej o ustalenie prawa świadczenia pielęgnacyjnego pochodził z dnia 25 czerwca 2021 r., choć do organu wpłynął w dniu 29 czerwca 2021 r. Zatem w tej sprawie, po ustaleniu spełnienia przez skarżącą przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego winien mieć zastosowanie art. 24 ust. 2a u.ś.r., stanowiący, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

W rozpatrywanej sprawie natomiast organ odmówił M. G. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 21 czerwca 2021 r. do 6 września 2021 r. nie wyjaśniając bliżej przyczyn, z powodu których za potencjalną datę początkową przysługiwania spornego świadczenia przyjął 21 czerwca 2021 r., pomijając regulację art. 24 ust. 2a u.ś.r.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając naruszenie:

1. 1) prawa materialnego, to jest:
2. a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej powoływanej jako "P.u.s.a." w zw. z art. 10 ust. 1 i 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas dokonania wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji wykroczenie poza właściwość sądu administracyjnego bowiem sąd nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa; a prokonstytucyjna wykładnia danej normy nie może prowadzić do naruszenia zasady trójpodziału władzy i zakresu regulacji konstytucyjnej, która w zakresie przesłanek udzielania pomocy odsyła do regulacji ustawowej, zaś w przypadku wątpliwości, co do konstytucyjności danego przepisu Sąd winien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego;
3. b) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 21 u.ś.r. oraz w zw. z art. 2, art. 7 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na założeniu, że na gruncie powołanych przepisów:
4. - pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, w sytuacji gdy jej mąż nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności jest okolicznością, która umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dalszym krewnym, podczas gdy wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zw. z treścią art. 3 pkt 21 u.ś.r. jest jasna i nie daje możliwości aby wykładać go w sposób rozszerzający pozwalający na przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy w sytuacji gdy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
5. - zastosowanie wyłącznie wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 3 pkt 21 u.ś.r. narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej a także zasadę opieki nad rodziną, podczas gdy ustawodawca jest uprawniony różnicować sytuację prawną osób, określając przesłanki przyznawania świadczeń rodzinnych, co samo w sobie nie stanowi o naruszeniu zasad konstytucyjnych;
6. c) art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w związku z art. 107 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s." poprzez błędną jego wykładnię polegającą na:
7. - uznaniu, że poprzez rodzinny wywiad środowiskowy w ogóle możliwe jest ustalanie czy współmałżonek osoby wymagającej opieki może być uznany za niepełnosprawnego w stopniu znacznym, podczas gdy znaczny stopień niepełnosprawności jest pojęciem ustawowo zdefiniowanym w art. 3 ust. 21 u.ś.r. i ani pracownik socjalny go przeprowadzający ani organ przyznający świadczenia pielęgnacyjne po pierwsze muszą w tym zakresie polegać na dowodach z dokumentów wydanych przez właściwe organy a po drugie nie posiadają wiadomości specjalnych pozwalających na ocenę stanu zdrowia współmałżonka i ustalanie czy stan ten uniemożliwia mu sprawowanie opieki inną osobą, gdyż jest to kompetencja innych organów;
8. - całkowitym pominięciu, że na gruncie tego przepisu wywiad środowiskowy przeprowadza się wyłącznie w przypadku wystąpienia wątpliwości dotyczących sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się lub pobierającą świadczenie pielęgnacyjne a nie w przypadku wątpliwości dotyczących małżonka osoby wymagającej opieki, który w tej sprawie ani nie ubiega się ani nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego;
9. 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
10. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie decyzji ostatecznej jak i decyzji ją poprzedzającej z powodu rzekomych naruszeń norm materialnych jak i naruszenia norm prawa procesowego w stopniu istotnym, podczas gdy nie doszło do naruszenia tych norm w następstwie czego Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy i orzekło o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
11. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz wadliwie skonstruował uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, podczas gdy organy dokonały właściwej subsumpcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwiania przedmiotowej sprawy, wyjaśniając wpierw stan faktyczny sprawy w granicach zakreślonych przez normy materialne, a następnie wnikliwie rozpatrując materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny bowiem organ administracji po pierwsze nie jest właściwym rzeczowo do ustalania stopnia niepełnosprawności po drugie nie posiada wiadomości specjalnych aby mógł samodzielnie ustalać stanu zdrowia ojca wnioskodawczyni i tego czy mógł skutecznie zaopiekować się żoną;
12. c) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań w szczególności w zakresie wykładni norm art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w zw. z art. 107 ust. 1a pkt 1 u.p.s, co świadczy o wadliwie sporządzonym uzasadnieniu wyroku i wadliwym wskazaniu zakresu naruszonych norm oraz wadliwość argumentacji Sądu w wykazywaniu braku właściwej oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania i środków dowodowych, którymi mógłby posłużyć się organ a w konsekwencji nakazanie organowi prowadzenia postępowania dowodowego w zupełnie zbędnym zakresie a w konsekwencji związanie Kolegium nietrafną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania obligującymi organy do prowadzenia postępowania dowodowego w niemożliwym i zupełnie zbędnym zakresie, podczas gdy Kolegium nie uchybiło przepisom ze sfery gromadzenia i oceny materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie;
2. 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia;
3. 3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych;
4. 4) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy;
5. 5) rozpoznanie sprawy w składzie rozszerzonym w celu podjęcia uchwały z uwagi konieczność rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w niniejszej sprawie powstałych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

1. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych nie była jednolita, na co zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji opowiedział się za pierwszym ze wskazanych stanowisk, natomiast skarżący kasacyjnie organ administracji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wyraziło pogląd zgodny z drugim z prezentowanych w orzecznictwie stanowiskiem. Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni powołanych na wstępie przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła córka osoby wymagającej opieki, tj. H. M. w sytuacji, gdy jej małżonek, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.).

Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...).

Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych.

Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie skutecznie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni ww. przepisów, przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osobę do tego zobligowaną w pierwszej kolejności, czyli przez małżonka osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jaka okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych osób niż współmałżonek, tj. legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Tym samym nieuprawnione było stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że organy, dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., powinny uwzględnić nie tylko brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności K. M., ale wziąć także pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy wiążących się z rzeczywistą możliwością sprawowania należytej opieki nad współmałżonką. Skoro bowiem małżonek osoby wymagającej opieki w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznanie świadczenia M. G. w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką było niedopuszczalne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.