Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1707/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 969/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę L. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie dozoru pojazdu.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Pojazd F. nr rej. [...] został w dniu [...] września 2008 r. usunięty z drogi i postawiony na parkingu w C. przy ul. K.. Pismem z [...] marca 2009 r. L. K., prowadząca działalność P. w C. przy ul. K. zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. o wszczęcie postępowania celem stwierdzenia nabycia prawa własności pojazdu przez Skarb Państwa. Decyzją z [...] maja 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. stwierdził przejęcie przedmiotowego pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, podając w podstawie prawnej art. 130a ust. 10 i ust. 11 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.).

W dniu [...] lipca 2009 r. L. K. wystawiła fakturę na kwotę [...] zł brutto za postój tego pojazdu od dnia [...] marca 2009 r. do [...] lipca 2009 r. (razem [...] dni po [...] zł netto za dobę). W dniu [...] lipca 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. wydał postanowienie na podstawie art. 102 § 2 oraz art. 17 § 1 ustawy z 17 czerwca 1066 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), którym przyznał L. K. jako dozorcy zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu w kwocie [...] zł za okres od [...] marca 2009 r. do [...] lipca 2009 r.

Wnioskiem z [...] marca 2011 r. L. K. zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. o wypłatę wynagrodzenia za cały okres sprawowania dozoru nad przedmiotowym pojazdem oraz za usunięcie tego pojazdu z drogi. W uzasadnieniu strona powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10. Skarżąca domagała się wynagrodzenia za okres [...] dni od [...] września 2008 r. do [...] marca 2009 r. w wysokości [...] zł brutto za dobę tj. w kwocie [...] zł oraz kosztów holowania w kwocie [...] zł. Skarżąca wskazała, że koszty te zostały wyliczone na podstawie uchwały Rady Powiatu B. nr [...] z [...] marca 2002 r. i obowiązującej od [...] kwietnia 2008 r. tabeli opłat.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. zwrócił się do trzech podmiotów prowadzących parkingi o informacje o stawkach abonamentowych za postój pojazdów w okresie od 2004 do 2010 r., z podaniem ceny abonamentu miesięcznego, celem ustalenia średniej ceny abonamentowej. Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. wezwano także wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie dokumentacji wykazującej koszty dozoru. Odpowiadając na to wezwanie, strona przedłożyła kalkulację poniesionych kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu oraz sprawowaniem nad nim dozoru oraz kopię cennika usług pomocy drogowej. Z przedłożonej kalkulacji wynikało, że koszty przechowywania i dozorowania pojazdu wraz z należną jej [...] % marżą wyniosły [...] zł na dobę. Wezwaniem, z [...] lutego 2012 r., organ I instancji powtórnie wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie sposobu dokonanego wyliczenia kosztów holowania pojazdu oraz przedłożenia dowodów wskazujących na ich poniesienie. Wnioskodawczyni przedłożyła kalkulację cen za usługi holowania.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. przyznał L. K. jako dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór nad przedmiotowym pojazdem za okres od [...] września 2008 r. do [...] marca 2009 r., w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi w łącznej kwocie [...] zł brutto. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 17 § 1 i art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Podzielił, co do zasady, stanowisko skarżącej, że w świetle uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, dozorcy należy się wynagrodzenie oraz zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru za cały okres dozorowania pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ustawy i przejętego następnie na rzecz Skarbu Państwa. Organ nie uwzględnił jednak wysokości postulowanego przez skarżącą wynagrodzenia.

W tym zakresie stwierdził, że stawki określone w uchwale rady powiatu odnoszą się jedynie do właścicieli innych niż Skarb Państwa. Mogą one stanowić jeden z elementów ustalenia kwot za dozór pojazdu. Wyjaśnił, że w jego ocenie strona nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o wysokości poniesionych kosztów w związku z dozorem nad pojazdem. Wysokość stawek wskazanych w przedstawionym cenniku w sposób rażący odbiega od średnich stawek dobowych na parkingach znajdujących się we właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. W związku z tym organ likwidacyjny uznał za właściwe przyjęcie jako podstawy wyliczenia kwot dotyczących zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem oraz wynagrodzeniem za dozór, średniej stawki dobowej wyliczonej w oparciu o stawki obowiązujące w okresie sprawowania dozoru na parkingach znajdujących się we właściwości miejscowej tego organu.

Uznał, że stawki stosowane przez podmioty gospodarcze prowadzące działalność o takim samym profilu co wnioskodawca i na terenie objętym jego właściwością miejscową działają w zbliżonych warunkach rynkowych. Zatem dokonując kalkulacji wysokości stosowanej stawki dobowej uwzględniają w niej koszty związane z dozorem oraz wynagrodzenie dozorcy. Ustalając średnią stawkę dobową organ uwzględnił stawkę wynikającą z tabeli opłat stanowiącej załącznik do uchwały nr [...] rady Powiatu B. z [...] marca 2002 r., mając na względzie, że rada powiatu ustalając wysokość opłat za usuwanie i parkowanie pojazdu winna uwzględnić zakres obowiązków dozorcy, okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością, wielkość składowanego przedmiotu oraz powierzchnię jego składowania.

Następnie organ zamieścił w uzasadnieniu postanowienia tabelę, w której zaprezentował: stawki opłat miesięcznych za przechowywanie samochodów na parkingach strzeżonych stosowanych przez trzech różnych przedsiębiorców od [...] września 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. oraz od [...] stycznia 2009 r. do [...] marca 2009 r., sumę kwot tych opłat, wyliczoną w oparciu o nie średnią cenę abonamentu miesięcznego, średnią cenę abonamentu dobowego, a także wysokość abonamentu dobowego wynikającą z uchwały rady powiatu i wreszcie ustaloną przez siebie średnią cenę abonamentu dobowego brutto. Te ostatnie kwoty wyniosły za okres od [...] września 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. [...] zł za dobę, a za okres od [...] stycznia 12009 r. do [...] marca 2009 r. [...] zł za dobę. Z zastosowaniem tej stawki organ przyznał stronie zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywanym dozorem oraz wynagrodzenie za dozór. Natomiast dla zwrotu kosztów holowania organ przyjął stawkę zasadniczą wskazaną w tabeli opłat załącznika do powoływanej wyżej uchwały i przyznał je w kwocie żądanej przez stronę ([...] zł brutto).

W zażaleniu skarżąca domagała się zmiany postanowienia i przyznania kwoty [...] zł, zarzucając naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zakwestionowała sposób obliczenia stawki dobowej, zarzucając organowi niekonsekwencję. Do obliczeń przyjęto bowiem kwoty abonamentów miesięcznych, a nie stawki dobowe. Jednocześnie organ nie zakwestionował stawek za odholowanie pojazdu oraz jego przechowywanie ustalonych przez Radę Powiatu na podstawie art. 130a ustawy, aczkolwiek stawkę tę uwzględnił jedynie poprzez doliczenie do umownych cen za parkowanie pojazdów na parkingach prywatnych. Dokonując tego zabiegu organ nie uwzględnił faktu, że dozorca wykonywał zadanie publiczne z mocy art. 130a ustawy.

W ocenie strony art. 102 ustawy egzekucyjnej, ani żaden inny przepis prawa, nie zezwala organowi na samodzielne szacowanie stawek wynagrodzenia. W szczególności przepis ten nie uprawnia organu do wydania rozstrzygnięcia według własnego uznania. Strona podkreśliła, że składając wniosek powołała się na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, w której wskazano kryteria, jakimi powinni się kierować wnioskodawcy oraz organy w takich sprawach. W szczególności, w uchwale tej nakazano przy określaniu wynagrodzenia uwzględniać zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu. Dozorca może wskazać również na trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Wszystkie te czynniki winna uwzględniać uchwała rady powiatu ustalająca należne przechowawcy stawki opłaty, a stawki te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie. Zdaniem wnoszącej zażalenie, nie ma podstaw do kwestionowania stawek uchwalonych przez radę powiatu jako nadmiernie wygórowanych, bowiem organ je ustalający nie jest przedsiębiorcą nastawionym na osiągnięcie zysku.

W ocenie żalącej się, organ biorąc pod uwagę stawki opłat stosowanych na innych parkingach winien mieć na uwadze, czy parkingi te spełniają powyższe warunki. Do koniecznych wydatków poniesionych w związku wykonywaniem dozoru należy doliczyć także koszty ich kredytowania, które winny obciążyć Skarb Państwa. Tym samym należne przechowawcy wynagrodzenie winno uwzględniać także straty, jakie on poniósł przez to, że przez kilkanaście miesięcy przechowywał mienie, finansując w ten sposób wydatki, jakie winien ponieść Skarb Państwa.

Postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., Dyrektor Izby Skarbowej w K. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i orzekł o przyznaniu L. K. zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi oraz wynagrodzenia za dozór za okres od [...] września 2008 r. do [...] marca 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł brutto (w tym [...] zł za holowanie). W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiący o przyznaniu przez organ likwidacyjny, na żądanie dozorcy, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Zwrot ten powinien nastąpić w momencie wykazania przez przechowawcę koniecznych wydatków i wynagrodzenia związanych w wykonywaniem dozoru nad określonym pojazdem.

W ocenie organu odwoławczego, prawidłowe było ustalenie przez organ pierwszej instancji obliczanych należności w oparciu o stawki abonamentowe stosowane na innych parkingach działających w obszarze właściwości tego organu i odniesienie ich do stawek ustalonych uchwałą Rady Powiatu. Nadto, uwzględnienie cen oferowanych przez przedsiębiorców działających na obszarze właściwości organu pierwszej instancji było prawidłowe, trudno bowiem założyć, że przedsiębiorcy ci, prowadząc działalność zarobkową nastawioną na zysk, pomijają ponoszone koszty parkowania pojazdów oraz swoje wynagrodzenie.

Ponadto organ I instancji miał także na uwadze stawki określone uchwałą Rady Powiatu. W konsekwencji Dyrektor ocenił, że ustalenie kosztów przechowania przedmiotowego pojazdu na parkingu zostało przeprowadzone prawidłowo, a wyliczenie należności za dzień parkowania nie budzi wątpliwości. Stwierdził, że kwestia kosztów holowania nie jest w sprawie sporna, albowiem przyznano ją zgodnie z wnioskiem i tabelą opłat, zatem nie wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Zwrócił uwagę, że przyznana ogólna kwota w decyzji organu I instancji nie jest prawidłowa, albowiem za dzień [...] marca 2009 r. przyznano już stronie wynagrodzenie za dozór i zwrot kosztów postanowieniem z [...] lipca 2009 r. Skoro wynagrodzenie za ten dzień przechowywania zostało przyznane, to nie może być przyznane ponownie. Okoliczność ta uzasadnia uchylenie postanowienia organu I instancji i orzeczenie w sprawie co do istoty przez organ odwoławczy. Jednocześnie wskazał, że w sprawie ma miejsce okoliczność dopuszczająca orzeczenie przez organ odwoławczy na niekorzyść strony, przewidziana w art. 139 K.p.a., albowiem ponowne rozstrzygnięcie o żądaniu już załatwionym ostatecznym orzeczeniem rażąco narusza prawo.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniosła brak uprawnień organów do samodzielnego ustalania stawki wynagrodzenia. Podkreśliła, że w toku postępowania przedłożyła dokumenty, z których wynika wysokość ponoszonych kosztów i wynagrodzenia. W ocenie skarżącej, wniosek spełniał wszystkie wskazane w uchwale NSA wskazówki odnoszące się do wysokości wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków za przechowywanie pojazdu. Zwróciła uwagę, że organ za bezsporną uznał kwotę należną za holowanie pojazdu, podczas gdy jej wysokość wynika z zastosowania taryfy przyjętej uchwałą rady powiatu. Także wynagrodzenie za dozór w okresie po przejściu prawa własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa było przyznawane z zastosowanie tabel opłat ustalanych przez starostwa. NSA wyraźnie wskazał w uchwale, że przy przyznawaniu wynagrodzenia za dozór należy brać pod uwagę stawki ustalone przez radę powiatu.

Podkreśliła, że wynagrodzenie za dozór, niezależnie od tego, czyją własność stanowił pojazd, winno być ustalane z zastosowaniem stawek przyjętych uchwałą rady powiatu. Podtrzymała też stanowisko wyrażone w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Wskazała, że dostarczenie pojazdu na parking skutkowało zawarciem umowy przechowania, a w tym przypadku określenie opłat zależy w pierwszej kolejności od przyjętych taryf. Podkreśliła, że organy skarbowe wymagają od przedsiębiorców wystawiania faktur VAT, co potwierdza cywilny charakter świadczenia, ustawa o VAT nie dotyczy wszak opłat i wynagrodzeń powstałych na skutek decyzji administracyjnych. Skarżąca podtrzymała żądanie przyznania wynagrodzenia za każdą dobę dozoru według stawek przyjętych uchwałą Rady Powiatu z [...] marca 2002 r. nr [...] według obowiązującej tabeli z dnia [...] kwietnia 2007 r., a do kwoty tej należy doliczyć podatek VAT.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalił, że nabycie przez Skarb Państwa własności pojazdu nastąpiło w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z dnia [...] maja 2009 r. Organ ten orzekał o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa zgodnie ze swoją właściwością miejscową, tj. zgodnie z miejscem zamieszkania właściciela pojazdu. Konsekwencją tego jest fakt, że organem likwidacyjnym w sprawie był Naczelnik Urzędu Skarbowego w T., a zatem organ ten był właściwy rzeczowo i miejscowo do orzekania w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu, mimo zmiany stanu prawnego, dokonanego ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) w zakresie właściwości organów egzekucyjnych.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania było rozstrzygnięcie o koniecznych wydatkach i wynagrodzeniu za dozór pojazdu za cały okres od dnia wydania dyspozycji jego usunięcia z drogi do jego przejścia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w kwotach niższych, niż żądane przez skarżącą. Nadto, organ odwoławczy zmienił postanowienie organu I instancji, skracając okres, za który wynagrodzenie przyznano. Strona skarżąca w skardze nie kwestionowała stanu faktycznego związanego z długością okresu, którego dotyczy rozstrzygnięcie, bezsporne bowiem jest, że za dzień [...] marca 2009 r. zostało przyznane wynagrodzenie ostatecznym postanowieniem z [...] lipca 2009 r. Organ II instancji nie jest związany zarzutami środka odwoławczego, przepis art. 139 K.p.a. nakłada jednak na niego ograniczenie, zakazujące zmiany rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżone rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo lub interes społeczny.

Organ II instancji skracając okres, za jaki przyznano wynagrodzenie i zwrot wydatków, niewątpliwie orzekł na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. Jakkolwiek zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. nie został w skardze podniesiony, to Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, był zobligowany do rozważenia dopuszczalności takiej modyfikacji postanowienia organu I instancji. Zmiana ta w ocenie Sądu znajduje usprawiedliwienie i była dopuszczalna na gruncie art. 139 K.p.a. Wynagrodzenia tego można dochodzić za konkretny dzień sprawowania dozoru. Zdublowanie wniosku, po uprzednim ostatecznym przyznaniu wynagrodzenia i zwrotu wydatków za określony dzień, prowadzi do ponownego rozpoznania żądania w zakresie już rozstrzygniętym. Prawidłowo wobec tego organ II instancji przyjął, że okoliczność ta spełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa, a rozstrzygnięcie nią dotknięte nie jest chronione zakazem refromationis in peius.

Nie była także w sprawie negowana wysokość wynagrodzenia za przewiezienie pojazdu na parking, została ona przyznana w kwocie wskazanej przez stronę. Nie jest sporna także sama zasadność żądania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za dozór sprawowany w okresie poprzedzającym przejście własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Spór dotyczy sposobu obliczenia wynagrodzenia i ustalenia wysokości kosztów związanych z dozorem. Sąd pierwszej instancji zaakceptował w tym zakresie dwa stanowiska. Po pierwsze, podzielił pogląd, że opłaty za parkowanie ustalone przez radę powiatu (w kontrolowanej sprawie - radę miasta na prawach powiatu) na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy nie odnoszą się do Skarbu Państwa, lecz do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami art. 130a ustawy.

Po drugie, mający zastosowanie w sprawie przepis art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej, jak również żadne inny przepis prawa, nie określają precyzyjnie, jak należy wyliczyć przedmiotową należność za dozór. Bezsporne natomiast jest, że przyznanie wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, kwota jest zatem zrelatywizowana do okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy i pojazdu. Wydatki mają być przy tym konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór mienia przechowywanego na parkingu. Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu.

To na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów. Organ orzekający o ich przyznaniu ze strony Skarbu Państwa jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę. W konsekwencji zatem, jeżeli dozorca nie wskazał, jakie konkretnie poniósł wydatki związane z dozorem samochodu, nie przedstawił stosownych dokumentów, ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia, to wówczas stosownych ustaleń w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego winien dokonać organ. Nie jest on w tym zakresie ograniczony jakimiś regułami, skoro przepisy ich nie wprowadzają, wiarygodność wyliczeń jest zatem w dużym zakresie zależna od przedstawionej przez organ argumentacji, uzasadniającej dokonane obliczenia. Zdaniem Sądu, organ może posiłkować się danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, a koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres czasu, z reguły przekraczający miesiąc lub jego wielokrotność nie mogą być ustalane z zastosowaniem stawek dobowych, te bowiem są dla klientów z reguły wyższe niż koszty abonamentów okresowych.

Okoliczność ta rodzi wobec tego konieczność rozstrzygnięcia, czy wynagrodzenie będzie przyznawane za każdy rozpoczęty okres abonamentowy, czy też jako iloczyn ilości dni parkowania i stawki dobowej, wyliczonej przez organ dla przypadków dozoru. Akceptując wskazane wyżej okoliczności Sąd miał na względzie, że w sprawach o sygnaturach II SA/Gl 591/12 i II SA/Gl 624/12 prawomocnymi wyrokami zakwestionowane zostało wyliczenie stawki dobowej za sprawowanie dozoru w oparciu o taki sam model, jak zastosowany w niniejszej sprawie. W wyrokach wydanych w tych sprawach wyrażone zostało przekonanie, że przedstawione wyliczenie nie jest dostatecznie umotywowane, a zarzuty dotyczące doboru porównywanych parkingów i adekwatności warunków ich funkcjonowania do parkingu skarżącej są zasadne. Nie wyjaśniono w szczególności, dlaczego wybrano parkingi nie z terenu C. Tego rodzaju zarzuty dotyczące umotywowania przeprowadzonych wyliczeń można postawić także w niniejszej sprawie, mając na względzie, że przyznana należność winna w możliwie największym stopniu odzwierciedlać faktycznie poniesione koszty, oszacowane z uwzględnieniem okoliczności charakterystycznych dla strony.

Skargę kasacyjną złożyła L. K., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (co stanowi podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a to:
2. 1. naruszenie postanowienia art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że ustalenie wynagrodzenia przez organy administracyjne może być oparte w oparciu o stawki opłat pobierane za przechowywanie samochodów na innych parkingach strzeżonych w tej samej lub sąsiedniej gminie,
3. 2. naruszenie art. 836 Kodeksu cywilnego – przez niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w toku ustalenia wynagrodzenia znajduje zasada, że przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, a z drugiej strony sąd uznaje, że zasadą ustalania wynagrodzenia jest wynikająca z art. 836 K.c. zasada ustalania wynagrodzenia według obowiązującej taryfy – stawek rady powiatu,
4. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (co stanowi podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to:
5. 1. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewykonanie obowiązku wzięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, którego strona nie podniosła w skardze,
6. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 102 egz. i 836 K.c.), które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zastosowanie wskazanego przepisu musiałoby skutkować uwzględnieniem skargi,
7. 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie, które przejawiło się w pominięciu wynikającej z tych przepisów zasady wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zastosowanie wskazanego przepisu musiałoby skutkować uwzględnieniem skargi,
8. 4. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w takim zakresie, w jakim w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pojawiły się opisane wyżej uzasadnienia niniejszej skargi sprzeczności, powodujące, że motywy zaskarżonego wyroku nie mogą być uznane za wyjaśnione, z powodu sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżone orzeczenie może nie poddawać się kontroli kasacyjnej, a tym samym wskazana wada zaskarżonego wyroku może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również poprzez brak stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności brak oceny pod względem zgodności z prawem, czym samym naruszył art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w T., w przypadku stwierdzenia, że w sprawie nie miały miejsca naruszenia przepisów postępowania, a zachodzi naruszenie prawa materialnego (art. 188 P.p.s.a.)

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Skarbowej w K., reprezentowany przez radcę prawnego. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

Zarzuty te oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., przy czym jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie: art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku a art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 1 i § 3 K.p.a., zaś jako obrazę prawa materialnego skarżąca wskazywała na naruszenie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 836 K.c.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych podnieść należy, że choć autor skargi kasacyjnej twierdził, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. bo nie wziął – z urzędu - pod uwagę naruszenia prawa, którego strona nie podniosła w skardze, to jednak w skardze kasacyjnej nie wskazał konkretnie, jakiego naruszenia prawa Sąd pierwszej instancji nie wziął pod rozwagę. Zarzut ten zatem należało uznać za gołosłowny. Zauważyć natomiast należy, że Sąd pierwszej instancji rozważał zagadnienia, które nie były przedmiotem zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dotyczy to konsekwencji usunięcia pojazdu w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym przed wejściem w życie noweli z dnia 22 lipca 2010 r. dla ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku.

Nadto, z uwagi na reformatoryjny charakter zaskarżonego postanowienia oraz rozstrzygnięcie przez organ zażaleniowy na niekorzyść odwołującej się, Sąd pierwszej instancji, mimo braku zarzutu w tym zakresie, obszernie rozważył dopuszczalność wydania takiego postanowienia. Trafnie wykazał, że w części odnoszącej się do wynagrodzenia za dozór nad pojazdem w dniu [...] marca 2009 r. zaskarżone postanowienie nie narusza art. 139 K.p.a.

Wbrew stanowisku skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył również przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., ani przepisów Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej regulacji prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Zaskarżony wyrok zawiera stanowisko co stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Stanowiska to wyrażone zostało poprzez przedstawienie ustaleń faktycznych dotyczących poszczególnych żądań wnioskodawczyni oraz poprzez wyartykułowanie obszernych rozważań stanowiących ocenę zebranego materiału dowodowego, a także stanowiska prawnego wynikającego z ustaleń faktycznych. Zasadność stanowiska Sądu w tym zakresie, jak wynika z powyższych uwag, nie podlega natomiast kwestionowaniu poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Nie trafny był także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 1 i § 3 K.p.a. Ustalenia faktyczne, dokonane w rozpoznawanej sprawie były bowiem wystarczające do wydania postanowienia w sprawie ustalenia wynagrodzenia należnego L. K. za dozór nad pojazdem marki F. nr rej. [...] sprawowany w okresie od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. i zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem w/w dozoru, w łącznej kwocie wynoszącej [...] zł.

Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że kalkulacja kosztowa, przedstawiona przez skarżącą, oparta była na tabeli opłat, przewidzianej uchwałą Rady Powiatu B. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]. Skoro zatem organy stanęły na stanowisku, że tabela ta nie mogła (o czym niżej) stanowić wyłącznej podstawy ustalenia należnego skarżącej wynagrodzenia, to okoliczność ta tym samym wyjaśniała, dlaczego kalkulacja przedłożona przez stronę nie mogła w tym przypadku stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, zwrócić należy uwagę, że rozpoznawana sprawa dotyczyła wynagrodzenia dozorcy za przechowywanie - w okresie od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. - na parkingu strzeżonym usuniętego z drogi pojazdu oraz zwrotu wydatków koniecznych związanych ze sprawowanym nad nim dozorem. W toku sprawowania przez L. K. w/w dozoru doszło bowiem do zmiany właściciela samochodu marki F. nr rej. [...]. Własność pojazdu przeszła na rzecz Skarbu Państwa po upływie sześciu miesięcy od daty usunięcia samochodu z drogi, na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), w brzmieniu sprzed zmiany tego przepisu i w tym zakresie została wydana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. stosowana decyzja deklaratoryjna. Za okres po przejściu własności samochodu na rzecz Skarbu Państwa przechowawca otrzymał stosowne wynagrodzenie, natomiast wniosek złożony w tej sprawie dotyczył okresu liczonego od momentu przetransportowania samochodu na parking do dnia przejścia jego własności na rzecz Skarbu Państwa.

W stanie prawnym, obowiązującym w w/w czasie prowadzenie tego rodzaju parkingu nie było zadaniem własnym powiatu a wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd i prowadzącej taki parking następowało poprzez wybór najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem warunków określonych w art. 130a ust. 5b i d Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu nadanym jej przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2006 r. Nr 190, poz. 1400). Zatem w poprzednim stanie prawnym ustawodawca nie dookreślił materialnoprawnych podstaw orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, trybu orzekania o tych kosztach, jak też charakteru należności przysługującej z tego tytułu podmiotowi prowadzącemu parking.

Kwestię tę rozstrzygnęła uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, w której Sąd uznał, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, to jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów z nim związanych (w tym koszt usunięcia pojazdu z drogi) – na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Podkreślić też w tym miejscu należy, że zagadnienie, które wystąpiło w przedmiotowej sprawie było analogiczne do tego, jakim zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt I OPS 4/14. W sprawie tej w dniu 13 kwietnia 2015 r. został zaś wydany wyrok w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i choć nie ma on mocy wiążącej w innych postępowaniach, tak jak uchwała, to ma on jednak swój niezaprzeczalny walor, zwłaszcza, iż pogląd w tym wyroku wyrażony jest poglądem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Pogląd ten podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Sprowadza się on zaś do stanowiska, że opłata, którą jest obowiązana zapłacić osoba będąca właścicielem pojazdu usuniętego z drogi, który został umieszczony na parkingu strzeżonym a którą to opłatę ustala rada powiatu jest dochodem własnym powiatu (art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym). Powyższe oznacza zaś, że wysokość takich opłat dotyczy jedynie osób, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym (w dawnym brzmieniu), a więc osób będących właścicielem pojazdu w dacie jego usunięcia z drogi. Wysokość tych opłat, ustalonych przez radę powiatu, nie odnosi się natomiast do podmiotu prowadzącego parking a więc nie można przyjąć by opłaty określone przez uchwałę rady powiatu stanowiły wyłączną podstawę ustalania wynagrodzenia jednostki prowadzącej parking. Powyższe wynagrodzenie jest określane na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym, organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.

Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób stosowny do jego właściwości.

Bezsprzecznie zatem, przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków koniecznych następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku a ponadto wydatki te muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez dozorcę. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji a organ orzekający jest w tym przypadku uprawniony do weryfikacji przedstawionej przez stronę kalkulacji kosztów, łącznie z zanegowaniem przedłożonych przez stronę dokumentów.

W rezultacie nie można się zgodzić z wnoszącą skargę kasacyjną, że do obliczania należności jednostki prowadzącej parking strzeżony za parkowanie winny być stosowane stawki przyjęte przez radę powiatu w stosownej uchwale i że wynagrodzenie za dozór pojazdów usuniętych z drogi powinno być jednolite dla każdego przechowawcy.

W analizowanej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów które dowodziłyby, że przedstawiona przez nią kalkulacja kosztowa była zasadna, a zatem organ był uprawniony do oszacowania należnego jej wynagrodzenia posługując się danymi z trzech okolicznych parkingów. Dodać w tym miejscu wypada, że z uwagi na okres przechowywania pojazdu przez skarżącą na jej parkingu ([...] dni), przyjęcie stawek, właściwych dla okresów dłuższych, niż dobowe, było usprawiedliwione. W konsekwencji należało zatem uznać, że zarzuty obrazy art. 102 § 2 ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji oraz art. 836 K.c. nie były trafne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.