Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1707/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 2 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 303/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Starosta Ł. decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] orzekł o zatrzymaniu M. K. prawa jazdy kategorii B, A nr [...] druk nr: [...], wydanego [...] listopada 2008 r. na okres 3 miesięcy tj. od [...] lipca 2015 r. do [...] października 2015 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] lipca 2015 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęła informacja Komendy Powiatowej Policji w Ł. o zatrzymaniu M. K. prawa jazdy z powodu przekroczenia na drodze publicznej w obszarze zabudowanym prędkości o więcej niż 50km/h. Okoliczność ta zobowiązywała organ do wydania decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy na okres 3 miesięcy oraz nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Starosta podkreślił, że wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy organ nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości, ale wydaje rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie przekazanej informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami nie może z urzędu bądź na wniosek przeprowadzać dowodów na okoliczność potwierdzenia treści zawartych w informacji właściwego Komendanta Policji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] grudnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej również "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania M. K. utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2015 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że właściwy organ orzeka nie tylko na podstawie art. 102 ust. 1 pkt. 4 ustawy o kierujących pojazdami, ale również art. 7 ust.. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 przywołanej wyżej ustawy, do dnia 3 stycznia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust.1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym, a więc informacja o zatrzymaniu prawa jazdy przez policjanta za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ administracji orzekający w sprawie zatrzymania prawa jazdy koncentruje się na "informacji o zatrzymaniu prawa jazdy" przekazanej na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym, natomiast przedmiotem czynności Policji w postępowaniu mandatowym i – ewentualnie - sądu orzekającego w sprawie o wykroczenie są okoliczności zdarzenia drogowego, polegającego na niezastosowaniu się do ograniczenia prędkości (art. 92 a Kodeksu wykroczeń). Ani starosta, ani Kolegium nie posiadają uprawnień do badania okoliczności zdarzenia drogowego i prawidłowości postępowania organów kontroli ruchu drogowego ponieważ w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 ust.1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami organy administracyjne nie ustalają winy kierowcy.

Tym samym sposób zakończenia postępowania w sprawie o wykroczenie z art. 92 a Kodeksu wykroczeń nie należy do przesłanek orzekania przez starostę o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust.1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, w związku z art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.

M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] grudnia 2015 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 102 ust.1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, wyłączona jest możliwość prowadzenia postępowania dowodowego,
2. 2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepełne i powierzchowne rozpatrzenie sprawy, przejawiające się brakiem rozważenia i weryfikacji stanu faktycznego sprawy w szczególności co do okoliczności związanych z zatrzymaniem skarżącemu prawa jazdy przez Policję [...] lipca 2015 r.,
3. 3. art. 75 i art. 78 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony i dowodu z dokumentacji technicznej urządzenia Ultra Lyte LTI 20 – 20 w sytuacji, gdy dowody te odpowiadały wymogom przewidzianym przez kodeks postępowania administracyjnego oraz przysłużyłyby się pełnemu wyjaśnieniu zaistniałego w sprawie stanu faktycznego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. oddalił skargę M. K..

Sąd I instancji wskazał, że ze znajdującego się w aktach pisma Komendy Powiatowej Policji w Ł. z [...] lipca 2015 r. wynika, iż skarżący [...] lipca 2015 r. kierował pojazdem z prędkością przekraczającą 50 km/h na obszarze zabudowanym, w związku z czym zatrzymane zostało prawo jazdy skarżącego o nr. [...]. Stwierdzenie przez właściwy organ Policji przekroczenia prędkości na obszarze zabudowanym o 50km/h zobowiązywało organ pierwszej instancji do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na okres trzech miesięcy stosownie do treści przywołanego wyżej art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Decyzji nadano jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu organ administracji związany jest ustaleniami Policji i orzeka obligatoryjnie o zatrzymaniu prawa jazdy.

Odnosząc się do argumentacji skargi, Sąd I instancji uznał, że ustawodawca jasno sprecyzował, co stanowi źródło ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o 50 km/h. Oczywistym jest, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, ale z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Tym samym organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami nie może ani powoływać z urzędu ani na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.

Konkludując Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy strona kwestionuje ustalenia policji drogowej co do popełnienia wykroczenia, właściwym do rozstrzygnięcia tych zarzutów jest prowadzący postępowanie sąd karny. Z tego względu postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy, po uzyskaniu zawiadomienia Komendanta Powiatowego Policji w Ł. nie można postawić zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego.

Skargę kasacyjną od wyroku z [...] lutego 2017 r. wywiódł M. K., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a, tj.:
2. • art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przez ten organ zbadania stanu faktycznego tejże sprawy w szczególności co do okoliczności związanych z zatrzymaniem skarżącemu prawa jazdy przez Policję [...] lipca 2015 r.,
3. • art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 i art. 78 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony i dowodu z dokumentacji technicznej urządzenia Ultra Lyte LXI 20-20, w sytuacji gdy dowody te odpowiadały wymogom przewidzianym przez kodeks postępowania administracyjnego oraz przysłużyłyby się pełnemu wyjaśnieniu zaistniałego w sprawie stanu faktycznego,
4. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że przepis ten wyłącza w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy (na podstawie przepisu art. 102 ust 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami), możliwość prowadzenia postępowania dowodowego co do okoliczności związanych z pomiarem prędkości pojazdu kierowanego przez osobę zatrzymaną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał w szczególności, że postępowanie prowadzące do wydania decyzji w przedmiocie zatrzymaniu prawa jazdy ma bez wątpienia charakter postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 1 k.p.a. Tym samym postępowanie to poddane jest w pełni regulacjom zawartym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem także w zakresie przepisów Działu II, Rozdziałów 2 i 7 kodeksu. Argumentacja ta znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, tj. wyroku z 11 października 2016 r. K 24/15.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnianie.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania zakresu postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji w sprawie dotyczącej zatrzymania prawa jazdy. W ocenie organów administracji i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 a Prawa o ruchu drogowym stanowi podstawę do wydania kwestionowanej w rozpoznawanej sprawie decyzji. W ocenie zaś skarżącego kasacyjnie organy administracji zobligowane są do przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego mającego na celu wykazanie, że skarżący kasacyjnie prowadząc pojazd przekroczył prędkość na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenia skarżącego kasacyjnie nie zasługują na uwzględnienie. Zauważyć należy, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2017 poz. 978) oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Stosownie do treści art.102 ust. 1c tej ustawy starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Jak wynika z treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 czerwca 2018 r., podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art.

1. 4. Podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 jest zatem informacja pochodząca od uprawnionego podmiotu.

Zgodnie z art. 135 ust.1 pkt 1a lit. a Prawa o ruchu drogowym, policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczaną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

Przepis art. 7 ustawy zmieniającej wskazuje jednoznacznie organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Literalne brzmienie przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami (użyto w nim sformułowania "starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy") dowodzi, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany. Samo rozstrzygnięcie oraz jego zakres nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że w razie otrzymania zawiadomienia o naruszeniu wskazanego wyżej przepisu ruchu drogowego – na skutek zawiadomienia właściwego organu – starosta zobowiązany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ ten nie jest przy tym uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym.

Nie oznacza to oczywiście, że w razie wątpliwości związanych z treścią pisma zawiadamiającego o wykroczeniu organ nie może zwrócić się o stosowne wyjaśnienia, w żadnym jednak wypadku nie może on prowadzić postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji zasadności nałożenia na kierowcę mandatu karnego (do tego uprawnione są sądy powszechne). Zasadnie więc w skardze kasacyjnej podkreślono, że w przedmiotowym postępowaniu nie jest wyłączona całkowicie możliwość prowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z regułami zakreślonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, jednakże zakres ten jest znacząco ograniczony.

Natomiast autor skargi kasacyjnej, nie zgadzając się z powyższym, na poparcie swoich twierdzeń przytacza treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 uznającego art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym – w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających- ze względu na stan wyższej konieczności – kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym za niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Należy jednak zauważyć, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter wyroku zakresowego o pominięciu prawodawczym. W judykaturze oraz w doktrynie występują kontrowersje dotyczące skutków jakie wywołują tego rodzaju wyroki w procesie stosowania prawa. W części przypadków skutki te ograniczane są przez sam Trybunał do zobowiązania prawodawcy do dokonania zmian stanu prawnego. W niektórych przypadkach wyrokom o pominięciu prawodawczym Trybunał nadaje skutek "rozporządzający" polegający na przyjęciu możliwości uwzględnienia wyroku przez organ stosujący prawo, mimo braku interwencji prawodawcy. W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r. nie określono w sposób wyraźny jego skutków prawnych (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1499/17). Najistotniejszym jednak jest, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność analizowania powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, albowiem stan faktyczny sprawy nie dotyczy kwestii, którymi zajmował się Trybunał Konstytucyjny gdyż w rozpoznawanej sprawie nie powoływano się na stan wyższej konieczności w wyniku którego kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość w obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h.

Żądania strony skarżącej kasacyjnie dotyczyły przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności związane z zatrzymaniem skarżącemu kasacyjnie prawa jazdy, a więc nie odnosiły się do okoliczności, którymi zajmował się Trybunał Konstytucyjny.

W świetle powyższego wszelkie podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego przez organy administracji należy uznać za nieuzasadnione.

W konsekwencji nie posiada usprawiedliwionych podstaw także zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, gdyż wyraźnie wynika z niego, że podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami jest informacja pochodząca od organu kontroli ruchu drogowego, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.