Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 27 lutego 2018 r. II SAB/Op 129/17, odrzucił skargę D. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w przedmiocie złożenia propozycji określającej warunki pełnienia służby.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw. Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na przedmiot sprawy, brak jest podstaw do zaliczenia jej do katalogu bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego.
Sąd I instancji podkreślił, że tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w ustawie z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948; dalej jako: "PwKAS"). W przepisach tej ustawy unormowane zostały w sposób kompletny m.in. kwestie związane z dostosowaniem funkcjonujących dotychczas struktur służby celnej do nowych uregulowań, w tym także dotyczących pracy i służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Art. 165 ust. 7 PwKAS stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Ustawodawca przewidział zatem dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły być przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, którzy z dniem wejście w życie ustawy, na mocy art. 165 ust. 3 PwKAS stali się pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". W art. 169 ust. 4 PwKAS, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przewidziano formę decyzji przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz, że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 169 ust. 5 PwKAS określono ponadto, że do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a.
W kwestii zaś charakteru prawnego propozycji określającej warunki zatrudnienia Sąd I instancji wskazał, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie PwKAS propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.
Zatem skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna, zaś konsekwencją powyższego jest także niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach.
W ocenie Sądu I instancji, pisemna propozycja składana w trybie art. 165 ust. 7 PwKAS, określająca nowe warunki zatrudnienia, nie jest decyzją administracyjną. Brak jest bowiem uregulowań analogicznych do art. 169 ust. 4 i 5 PwKAS, określających, że ma ona formę decyzji. Ustawodawca nie przewidział też, że stanowi ona czynność bądź akt innego rodzaju podlegający kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie istnieją tym samym podstawy prawne do uznania, że taka propozycja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W szczególności nie można przyjąć, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia nie rozstrzyga niczego w sposób władczy lecz jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków zatrudnienia.
Organ przedstawiając taką propozycję w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. To od woli adresata zależą bowiem dalsze konsekwencje prawne złożonej propozycji. Zgodnie z art. 170 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 PwKAS, do powstania stosunku pracy na przestawionych przez organ warunkach konieczne jest złożenie przez osobę, której przedstawiono propozycję, w terminie 14 dni od jej otrzymania, oświadczenia o jej przyjęciu. W wyniku tego, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy lub stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, w ramach jednostek organizacyjnych administracji skarbowej.
Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub służby nie jest także aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie posiada cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych we wskazanym powyżej przepisie, a mianowicie nie ma charakteru władczego, gdyż bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można zatem uznać tej propozycji za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Wskazać trzeba, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Zdaniem Sądu I instancji, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku, gdyż pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 PwKAS skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach KAS i osoby pełniące służbę w jednostkach KAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i jakiej treści.
W świetle powyższego, brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.
Sąd I instancji wskazał również, że skoro na organie nie ciążył ustawowy obowiązek przedstawienia skarżącej propozycji zatrudnienia lub propozycji służby, to tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest on bezczynny w jej złożeniu, albowiem z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że zarzut bezczynności winien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego i wymaganego przepisami aktu. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie występuje.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła D. C., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
- 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i ją odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a ponadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 PwKAS), co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza;
- 4. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 oraz art. 165 ust. 7 PwKAS przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy, skoro na podstawie art. 169 ust. 4 PwKAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 5. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz przez brak dostrzeżenia naruszenia:
- a) art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 K.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
- b) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
- c) art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu;
- d) art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
- e) art. 7, art. 77 § 1 Kk.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, inny akt lub czynność);
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie są trafne.
Na wstępie wskazać należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co znajduje odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu. Sąd nie mógł zatem naruszyć przepisu, którego nie stosował.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie przez Sąd I instancji braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było następstwem prawidłowego przyjęcia, że propozycje pracy lub służby nie są aktami podlegającymi kontroli sądów administracyjnych, a w konsekwencji nie jest dopuszczalne rozpoznawania skarg na bezczynność w złożeniu tych propozycji.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 7 PwKAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 PwKAS, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 PwKAS).
Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 PwKAS).
Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 PwKAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 PwKAS.
Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:
- 1) przedmiotowa propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),
- 2) funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,
- 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,
- 4) skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,
- 5) ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 PwKAS),
- 6) dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.
Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby.
W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, ale dopiero po jej przyjęciu, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero w konsekwencji przyjęcia propozycji następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art. 169 ust. 4 PwKAS. W rezultacie przyjąć należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 PwKAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a zgodnie z art. 169 ust. 4 i 7 tej ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.
Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem – z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie PwKAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji).
Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 PwKAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).
Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA z: 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18; 18 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1249/18; 11 stycznia 2019, sygn. akt I OSK 688/18, 30 stycznia 2019, sygn. akt I OSK 1151/18; 3 października 2019 r., sygn. akt I OSK 953/18, z 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 1252/18). Stanowisko to znalazło także potwierdzenie w uchwale NSA z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19.
Skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi, nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. –
Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tymczasem z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. PwKAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 PwKAS. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w PwKAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS.
W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.
Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy lub stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Ustawa pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym, czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem w wyniku przyjęcia złożonej propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Jeżeli natomiast odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie albo nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 PwKAS, to przysługuje mu prawo domagania się wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w przypadku braku zadośćuczynienia temu żądaniu, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 PwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS). Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.