Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 502/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w m.st. Warszawie Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w m.st. Warszawie Sp. z o.o. wniosło o zawieszenie, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. O. oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustanowienia na rzecz wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu. W uzasadnieniu przedsiębiorstwo wskazało, iż rozpatrzenie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta P. odmówił zawieszenia postępowania i wskazał, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy ustanowienia użytkowania wieczystego oraz, że nie stanowi ono zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie złożyło zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że uprzednie rozstrzygnięcie sprawy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie jest konieczne do zakończenia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym, kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, nie stanowi zdaniem organu, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że postępowanie zwrotowe wywołuje dalej idące skutki prawne, niż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wskazał na treść art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził w konsekwencji, że trwające postępowanie uwłaszczeniowe nie może naruszać prawa poprzednich właścicieli do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowo wskazał, że dla zasadności roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia czy wniosek o zwrot został złożony przed czy po dacie 5 grudnia 1990 r.
Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w m.st. Warszawie Sp. z o.o. wniosło od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W ocenie Sądu I instancji wskazana w powyższym przepisie sytuacja nie wystąpiła, gdyż nie sposób uznać, aby rozstrzygnięcie toczącej się w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. sprawy o zwrot działki nr [...] zależało od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustanowienia na rzecz skarżącej użytkowania wieczystego do ww. gruntu.
Sąd podał, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne stanowisko w tej kwestii godziłoby nie tylko w zasadę pewności obrotu prawnego, lecz także w konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną (patrz: art. 64 Konstytucji RP). Prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej ograniczone jest jedynie w sytuacji przewidzianej w art. 229 u.g.n.
Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie kwestii roszczenia strony skarżącej o oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowi więc zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Wręcz przeciwnie, to kwestia zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości, jest zagadnieniem wstępnym dla nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, skoro nabycie tego prawa nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich.
Sąd stwierdził następnie, że również zarzut skargi dotyczący niezbadania przez organy orzekające w przedmiocie zawieszenia postępowania, czy wniosek o zwrot nieruchomości złożony został przez wszystkie uprawnione do tego osoby jest bezzasadny. Sąd wskazał, że sprawa niniejsza dotyczy kwestii zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast poruszony problem podlegać będzie badaniu w postępowaniu dotyczącym zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie:
- 1) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż brak złożenia wniosku przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej nie ma znaczenia dla prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości,
- 2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości i "wydanie orzeczenia odpowiadającego treści niniejszego żądania", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W tym stanie sprawy Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszący się do kwestii formalnych złożonego wniosku o zwrot nieruchomości. Bezspornym jest, iż niniejsze postępowanie dotyczy zawieszenia postępowania i Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do samego postępowania zwrotowego, bo też nie było to przedmiotem oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Natomiast Sąd rozstrzygał kwestie wzajemnego stosunku postępowania o zwrot nieruchomości do postępowania o ustanowienie użytkowania wieczystego i prawidłowo uznał, że rozpoznanie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wskazać przy tym należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje, który z jej przepisów ma pierwszeństwo w sytuacji gdy dochodzi do kolizji interesów pomiędzy prawem byłego właściciela domagającego się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia a prawem podmiotu do potwierdzenia uzyskania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej przedmiot zwrotu. Mimo braku ustawowej regulacji w tym zakresie nie ulega wątpliwości, że uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne stanowisko w tej kwestii godziłoby w zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 64 Konstytucji, co słusznie podniósł Sąd I instancji.
Dodać również trzeba, że zgodnie z art. 200 ust. 4 ww. ustawy, który stanowi podstawę żądania skarżącego stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, nabycie to nie może naruszać praw osób trzecich. Od szeregu lat ugruntowane jest już orzecznictwo sądów administracyjnych, że przepis ten odnosi się m.in. bezpośrednio do praw byłego właściciela lub jego spadkobierców do zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, co oznacza, że to postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu o nabycie prawa użytkowania wieczystego, a nie odwrotnie, jak to wskazuje skarżące przedsiębiorstwo.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.