Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 798/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. S. – W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z [...] czerwca 2013 r. skarżąca wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad siostrą E. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z [...] lipca 2013 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], odmówił przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na przepis art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, określający przesłanki przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego stwierdził, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że skarżąca nie pracuje od lutego 1997 r. W okresie, od [...] lutego 1997 r. do [...] lutego 1998 r. była zarejestrowana w PUP z prawem do zasiłku, następnie w okresie od [...] lutego 1998 r. do [...] maja 2001 r. i od [...] marca 2004 r. do [...] sierpnia 2005 r. jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. W okresie od [...] lipca 2001 r. do [...] stycznia 2004 r. oraz od [...] września 2005 r. do [...] lipca 2007 r. skarżąca pobierała zasiłek stały. Natomiast od dnia [...] grudnia 2009 r. do [...] lutego 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne na matkę A. S. Decyzja przyznająca powyższe świadczenie została uchylona ze względu na zgon matki.
Organ orzekający stwierdził również, że orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2011 r. siostra skarżącej została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. W ocenie organu rozstrzygającego w przedmiotowej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto organ I instancji stwierdził, że nie ma żadnych wątpliwości co do konieczności pomocy siostrze w podstawowych czynnościach życia codziennego. Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS została ona uznana za całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji.
Dodatkowo strona przedłożyła do wniosku zaświadczenie lekarskie z [...] czerwca 2013 r., z którego wynika, że siostra wymaga całodobowej opieki osoby drugiej. Zakres wymaganej opieki został także szczegółowo opisany w ankiecie oraz w oświadczeniu strony z [...] czerwca 2013 r..
Organ orzekający podkreślił jednak, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, iż zakres niezbędnej dla siostry skarżącej opieki nie pozbawia wnioskodawczyni możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zakres sprawowanej opieki nie jest bowiem na tyle absorbujący i nie wiąże się z wymogiem szczególnej dyspozycyjności, aby nie było możliwe podjęcie przez wnioskodawczynię nawet takich form zarobkowania jak umowa zlecenie, umowa o dzieło, czy umowa o pracę w niepełnym wymiarze, które nie wymagają pracy przez 8 godzin dziennie. Organ podkreślił także, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznawanego opiekunowi osoby niepełnosprawnej, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jest zrekompensowanie rezygnacji z aktywności zawodowej (tj. rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Wskazała, że nie zgadza się z opinią organu rozstrzygającego, iż w jej przypadku nie ma związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreśliła, że składając wniosek pominęła okres od [...] lipca 2009 r. do [...] lutego 2010 r., kiedy była zarejestrowana w Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Podniosła też, że status osoby bezrobotnej utraciła z dniem [...] grudnia 2010 r. z powodu otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na mamę. Wskazała, że w okresie pobierania tego świadczenia pielęgnacyjnego siostra została uznana orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji od [...] grudnia 2011 r.. Skarżąca podkreśliła, że świadczenie na mamę pobierała do dnia jej śmierci, tj. [...] lutego 2013 r, dlatego zgodnie z obowiązującymi przepisami nie mogła wystąpić o takie świadczenie na siostrę.
Po śmierci matki, w dniu [...] lutego 2013 r., wystąpiła z wnioskiem do MOPS w [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad siostrą. Wskazała, że zgodnie z przedstawionymi okolicznościami, zrezygnowała z zatrudnienia w 2010 r., matka zmarła w 2013 r., a od momentu śmierci matki do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia w związku z opieką nad siostrą minęło 13 dni, więc fizycznie nie miała możliwości zrezygnowania z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad siostrą, gdyż zrobiła to wcześniej, aby opiekować się matką. Skarżąca wskazała również, że przepis art. 16a ust. 1 ustawy nie dotyczy faktycznej rezygnacji z zatrudnienia, dotyczy natomiast rezygnacji z zatrudnienia osoby, która jest zdolna do pracy i świadomie w związku z koniecznością całodobowej opieki nad niepełnosprawnym z niej rezygnuje.
Skarżąca nie zgodziła się również ze stwierdzeniem organu I instancji, że osoba sprawująca opiekę nie musi być stale dyspozycyjna dla osoby niepełnosprawnej. Wskazała, że wprawdzie siostra nie jest obłożnie chora (leżąca), lecz jest całkowicie zdana na jej pomoc i opiekę, gdyż jest osobą niepełnosprawną psychicznie, gdy tymczasem postępowanie dowodowe skupiło się na jej niepełnosprawności fizycznej. Podniosła, że osoba chora psychicznie nie może samodzielnie funkcjonować, gdyż stanowi zagrożenie dla siebie i otoczenia. Skarżąca podkreśliła, że w jej przypadku faktyczne sprawowanie opieki nad siostrą, która jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga całodobowej opieki osoby drugiej, jest niemożliwe do pogodzenia z pracą zawodową. Do odwołania załączyła kserokopię decyzji z [...] lipca 2009 r., przyznającej status osoby bezrobotnej i oświadczenie z [...] sierpnia 2013 r., w którym stwierdza, że powodem wyrejestrowania z PUP w [...] z dniem [...] lutego 2010 r. było otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, czyli rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.
Decyzją z [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca wystąpiła po raz pierwszy z wnioskiem o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na siostrę w dniu [...] lutego 2013 r. Decyzją z [...] marca 2013 r. organ I instancji odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącą, organ II instancji decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z kolejnym wnioskiem o przyznanie prawa do specjalnego zasiłki opiekuńczego A. S.- W. wystąpiła w dniu [...] czerwca 2013 r. Do wniosku załączyła oświadczenie z [...] czerwca 2013r., w którym stwierdziła, że zmianie uległa jej sytuacja rodzinna. Mąż i córka biorą udział w szkoleniach organizowanych przez PUP w [...] i nie mogą uczestniczyć w opiece nad E. S. Jednocześnie oświadczyła, że jest zdolna do pracy, ale rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, określonej w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w związku z koniecznością sprawowania całodobowej opieki nad siostrą.
Na podstawie wniosku i przeprowadzonego w [...] czerwca 2013 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że A. S.-W. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem R. W., córką M. W. i siostrą E. S. M. W. zawarła kontrakt na okres od [...] kwietnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. i uczestniczy w projekcie systemowym współfinansowanym przez Unię Europejską. Ustalono również, że R. W. zawarł w dniu [...] maja 2013 r. umowę, zgodnie z którą w okresie od [...] maja 2013r. do [...] czerwca 2013r. uczestniczył w szkoleniu w ramach Projektu "[...]", gdzie zajęcia odbywały się w godzinach od 8.30 do 14.00. Zgodnie z oświadczeniem strony z dnia [...] lipca 2013 r. R. W. ukończył szkolenie, aktualnie jest zarejestrowany w PUP w [...] jako osoba bezrobotna i oczekuje propozycji zatrudnienia. Strona nie pracuje, sprawuje opiekę nad niepełnosprawną siostrą. Na podstawie ankiety osoby ubiegającej się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r. ustalono zakres opieki jakiego wymaga siostra skarżącej.
Stwierdzono, że w domu porusza się samodzielnie, może samodzielnie stać trzymając się poręczy lub podtrzymywana przez osobę drugą i samodzielnie siedzieć. Nie opuszcza mieszkania lub porusza się przy pomocy osoby drugiej. Ma duże kłopoty z pamięcią, słuchem i wzrokiem, czasami z mówieniem. Nie może samodzielnie przygotować posiłków, robić zakupów, sprzątać, prać. Nie potrzebuje pomocy przy spożywaniu posiłków. Wymaga natomiast częściowej pomocy przy ubieraniu i rozbieraniu. Nie może samodzielnie wykonać kąpieli całego ciała, zmiany bielizny osobistej i pościelowej. Wymaga również częściowej pomocy przy myciu twarzy, myciu zębów, czesaniu oraz korzystaniu z toalety. Korzysta z pieluch. Wymaga także pomocy w uzgadnianiu wizyt lekarskich i pielęgnacyjnych, wykupienia leków, pilnowania przyjmowania leków. Z załączonego do wniosku zaświadczenie lekarza neurologa - psychiatry z [...] czerwca 2013 r. wynika, że cierpi ona na ograniczone zaburzenia urojeniowe, osobowości i zachowań.
Wymaga stałego i systematycznego leczenia od wielu lat i nadal. W ocenie lekarza wymaga całodobowej opieki osoby drugiej. Rodzina uzyskuje łączny miesięczny dochód w wysokości 1.650,95 zł, co w przeliczeniu na osobę stanowi kwotę 412,74 zł. Zatem strona spełnia kryterium dochodowe do ubiegania się specjalny zasiłek opiekuńczy.
Na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że strona nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w art. 16a ustawy. Zdaniem SKO w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można stwierdzić, aby skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub pracy zarobkowej (w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy). Z akt sprawy wynika, że ostatnio była zatrudniona do lutego 1997 r. Skarżąca twierdzi, że składając wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mogła zrezygnować z zatrudnienia, ponieważ do [...] lutego 2013 r. takiego zatrudnienia nie mogła podjąć, gdyż opiekowała się niepełnosprawną matka i z tego tytułu pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że z powyższego świadczenia strona korzystała dopiero od [...] grudnia 2009 r., a z akt sprawy wynika, że nie pracowała już od lutego 1997 r. Podkreślenia również wymaga, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, w trybie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwarunkowane było wykazaniem nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Natomiast w art. 16a ust. 1 ustawy, jest mowa wyłącznie o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny należy w istniejącym stanie prawnym uznać osobę, która będąc zatrudnioną zrzekła się zatrudnienia w celu sprawowania opieki (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 123/10). Powyższe okoliczności wyłączają możliwość przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, jak wykazano bowiem najistotniejszą z przesłanek warunkujących przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną osobą.
Ponadto organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem przyjętym przez organ I instancji, że zakres niezbędnej dla siostry opieki nie pozbawia skarżącej możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zakres sprawowanej nad siostrą opieki pielęgnacyjnej nie jest bowiem na tyle absorbujący i nie wiąże się z wymogiem szczególnej dyspozycyjności, aby nie było możliwości podjęcia przez wnioskodawczynię nawet takiej formy zarobkowania jak umowa zlecenie, umowa o dzieło, czy umowa o pracę w niepełnym wymiarze, które nie wymagają pracy przez 8 godzin dziennie. Istotne przy tym jest, że osoba niepełnosprawna mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwiema dorosłymi i zdrowymi osobami, które mogą uczestniczyć w czynnościach związanych z prowadzeniem domu, robieniem zakupów, czy wreszcie dotrzymywać towarzystwa osobie niepełnosprawnej.
Na tle przedstawionych okoliczności faktycznych organ odwoławczy wskazał, że przepisy normujące zasady i tryb przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego mają charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cognes) co oznacza, że decyzja wydana na ich podstawie jest decyzją związaną, a jej treść wyznacza przepis prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Z tych też względów organ nie ma możliwości orzekania w oparciu o uznanie administracyjne, a niewypełnienie jednej ze wskazanych powyżej, określonej w przepisach prawa przesłanek, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest częściowa rekompensata utraconego wynagrodzenia dla osób, które rezygnują z pracy, aby sprawować opiekę nad członkiem rodziny. Zasiłek ten nie jest natomiast przyznawany tylko z tego powodu, że dana osoba sprawuje opiekę, co w przedmiotowej sprawie jest bezsporne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. S. – W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że decyzja ostateczna jest dla niej krzywdząca. Wyjaśniła, że pracowała do 1997 r., ale jej matka została uznana za inwalidkę I grupy od dnia [...] maja 1995 r. i od tego czasu wymagała pomocy innych osób. Ponieważ stan zdrowia matki pogarszał się, musiała poświęcić jej coraz więcej czasu na opiekę i nie mogła podjąć pracy. Ponadto jej siostra była leczona psychiatrycznie od 1997 r. i w okresie od 1998 r. do 2011 r. miała rentę chorobową, a od 2000 r. orzeczenie o niepełnosprawności na stałe. Zatem strona musiała opiekować się już dwoma osobami. Niepełnosprawna była także córka skarżącej M. i z tytułu opieki nad nią skarżąca korzystała z zasiłku MOPS w [...].
Zatem w okresie od 1997 r. do 2004 r. opiekowała się już 3 osobami. Jak dalej podała od 2009 r. do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego była osobą bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne strona otrzymywała do śmierci matki, tj. do [...] lutego 2013 r. Następnie wystąpiła o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad siostrą, która została uznana w 2011 r. za osobę całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. Obecnie nie pracuje i nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, ponieważ musi kontynuować opiekę nad siostrą. Przy czym opieka ta jest konieczna, gdyż stan zdrowia siostry uległ pogorszeniu, co powoduje, że skarżąca nie może podjąć żadnej pracy. Skarżąca nie zgodziła się z interpretacją art. 16a jakiej dokonało Kolegium. W jej ocenie w przepisie tym nie jest zapisane, że należy zwolnić się z pracy, ale należy z niej zrezygnować.
W przypadku strony fakt wyrejestrowania w ewidencji bezrobotnych jest jednoznaczny z rezygnacją z zatrudnienia. Ponadto, zdaniem strony, rezygnacja z zatrudnienia oznacza także niepodejmowanie tego zatrudnienia. W związku z tym skarżąca stwierdziła, że w jej przypadku nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, związana z koniecznością stałej opieki nad siostrą. Ponadto skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organów, że zakres sprawowanej opieki nie jest na tyle absorbujący, że strona nie może podjąć pracy. Zarzuciła, że oceniając te okoliczności sprawy przyjęto kryteria oceny właściwe dla osoby niepełnosprawnej fizycznie, a nie osoby niepełnosprawnej psychicznie.
W związku z tym wnioskowała o powołanie biegłego na tę okoliczność, jednak jej wniosek nie został uwzględniony. Skarżąca wyjaśniła także, że w opiece nad siostrą nie mogą uczestniczyć inne osoby tj. jej mąż, który jest chory oraz córka, która się uczy. Poza tym osoby te nie mają takiego obowiązku. Nadto siostra z powodu schorzeń psychicznych nie akceptuje tych osób.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpatrując sprawę stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zważył Sąd I instancji, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a przede wszystkim przepis art.16a ust.1 tejże ustawy, który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W świetle powyższej regulacji stwierdził Sąd I instancji, że zasadnie organy przyjęły, iż jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Omawiany przepis art.16a ust.1 ustawy nie stanowi natomiast, że warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Oznacza to, że ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy uzależnione zostało od zaistnienia faktycznej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pozostającej w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Sąd I instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w aktualnym stanie prawnym osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 668/13, publ. w internetowej CBOSA).
Trafny jest, w przekonaniu WSA we Wrocławiu, pogląd, że gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, a o którym jest mowa w art. 17 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis art.17 ust. 1 ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że w przypadku świadczenia, o które ubiega się skarżąca, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał wyłącznie przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec tego okoliczność, że dana osoba nie podejmuje zatrudnienia, w świetle dyspozycji art. 16a ustawy nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia.
Sąd Wojewódzki wskazał, że w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawarta jest definicja pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które jest równoznaczne z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej.
Powyższa regulacja oznacza, że zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a do którego to pojęcia odwołuje się omawiany przepis art.16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ściśle wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 123/10, LEX nr 594975).
Rezygnacja z zatrudnienia musi być również powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 585/13, publ. w internetowej CBOSA).
Sąd I instancji wskazał, że poza sporem pozostaje kwestia spełnienia przez skarżącą przesłanki dotyczącej wysokości osiąganego dochodu, umożliwiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia, jak i niewystępowanie przesłanek wskazanych w art. 16a ust. 8 ustawy, wyłączających uprawnienie skarżącego w tym zakresie. Niewątpliwym jest także, że siostra skarżącej na mocy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] grudnia 2011 r., Nr [...] została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji.
Organy orzekające nie zgodziły się, że zaistniała po stronie skarżącej przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką, zaś przesłanka ta jest niezbędna do uzyskania przedmiotowego świadczenia.
WSA stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy dokonana przez organy wykładnia powołanego wyżej przepisu art. 16a ust. 1 ustawy w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest prawidłowa, co oznacza, że wydane w sprawie decyzje, wbrew zarzutom skargi nie naruszają tak przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego.
W przekonaniu Sądu I instancji w obecnym stanie prawnym ustawodawca w art. 16a ust. 1 omawianej ustawy zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do przedmiotowego zasiłku wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Takie stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, przyjęte zostało choćby w wyrokach: WSA w Olsztynie z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 498/13; WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 442/13; WSA w Warszawie z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1067/13; WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 585/13.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że okres ostatniego zatrudnienia skarżącej to prowadzenie działalności gospodarczej do [...] lutego 1997 r. Niesporne jest także w sprawie, że na dzień [...] grudnia 2011 r., czyli w dniu z którym siostra skarżącej została zaliczona do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad mamą.
Informacyjnie podał Sąd I instancji, że postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej treści: "Czy art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnego egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?"
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S.-W., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Wskazała w tym zakresie art. 16a ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez zastosowanie zawężającej wykładni pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i uznanie, że pojęcie to nie obejmuje sytuacji niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i decyzji ją poprzedzającej, za odpowiadającą prawu.
W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz adw. W. K. kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w sposób błędny przyjął, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko i wyłącznie rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących.
W przekonaniu autora skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art 16a ust. 1 ustawy prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki, tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Pogląd ten znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z 26 września 2013 r., II SA/Łd 514/13 oraz z 15 października 2013 r., II SA/Łd 815/13, wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2013 r., III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., IV SA/Po 645/13, wyrok WSA w Łodzi z 4 lutego 2014 r., II SA/Łd 1241/13 oraz inne.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd I instancji odwołuje się w istocie do wykładni zawężającej, poprzez stosowanie formalnych ograniczeń. Za takie należy bowiem uznać konieczność formalnego pozostawania w zatrudnieniu lub w innej pracy zarobkowej albo też formalnej rejestracji w urzędzie pracy. Taki sposób rozumienia omawianej przesłanki należy odrzucić jako sprzeczny z istotą państwa prawnego i zasadą racjonalnego tworzenia prawa, a więc takiego, którego rozumienie nie zachęca obywateli do podejmowania fikcyjnej aktywności wyłącznie po to, aby uzyskać wsparcie ze środków publicznych dla swej szczytnej i społecznie pożądanej działalności, (zob. wyrok WSA w Łodzi z 5 lutego 2014 r., II SA/Łd 1146/13, LEX nr 1429759).
Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że art. 16a ust. 8 ustawy enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród tych podmiotów nie wymienia się osób bezrobotnych. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione w powyższym przepisie. Jest to ważna konstatacja, bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle problematyki dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., ugruntowało się stanowisko dopuszczające możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również osobie bezrobotnej (vide: wyrok NSA z 24 października 2008 r., w sprawie sygn. akt l OSK 1758/07, LEX nr 501328). Powyższe uwagi zachowują swą aktualność także na gruncie przepisu art. 16a ustawy, bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 czerwca 2013 r., w sprawie sygn. akt ll SA/Bd 463/13 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2013 r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 555/13 i z 25 lipca 2013 r., w sprawie sygn. akt ll SA/Go 550/13; Wyrok WSA w Olsztynie z 11 lutego 2014 r., II SA/Ol 970/13).
Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej (wyrok WSA w Łodzi z 4 lutego 2014 r., II SA/Łd 984/13, LEX nr 1429781).
Dodatkowo zauważył autor skargi kasacyjnej, że rozbieżność stanowisk reprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, zniesiona zostanie ostatecznie w wyniku nowelizacji omawianej ustawy wprowadzonej przez art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), zmieniający art. 16a ustawy poprzez dodanie doń punktu 1, expressis verbis przyznającego prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z tym że art. 16a ust 1 pkt 1 wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Omawiana nowelizacja, określająca warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydana została w realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) jest niezgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art 2 Konstytucji RP.
Skoro zatem ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy w nowym brzmieniu powtórzył znaną z art. 17 ustawy przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" obok ogólnego pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to aktualny jest pogląd o potrzebie objęcia nim w obecnym stanie prawnym także osób niezatrudnionych i niewykonujących innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do wykonywania pracy. Przy czym należy tutaj wskazać, iż na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r. formułowany był pogląd, iż błędna jest taka interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna (vide: wyrok WSA w Lublinie z 15 stycznia 2013 r., w sprawie sygn. akt II SA/ Lu 1037/12, Lex nr 1270453).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą tylko naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie zarzucono naruszenie przepisu art. 16a ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez zastosowanie zawężającej wykładni pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i uznanie, że pojęcie to nie obejmuje sytuacji niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Z urzędu wiadomo Sądowi, że skarżąca kolejnym wnioskiem z [...] października 2013 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad siostrą E. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na okres zasiłkowy 2013/2014. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO w [...] decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał zakażoną decyzję w mocy. WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. oddalił skargę A. S. – W. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 874/15 wychylił zaskarżony wyrok, jak też decyzję SKO w [...] z [...] marca 2014 r. i decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2014 r..
W tym stanie faktycznym należy podkreślić, że zakres przedmiotowej sprawy ogranicza się do oceny zasadności odmowy przyznania skarżącej kasacyjnie A. S. – W. uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad siostrą E. S. w okresie od dnia złożenia wniosku ([...] czerwca 2013 r.), do początku okresu zasiłkowego 2013-204 ([...] października 2013 r.). Okres od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2014 r. objęty jest bowiem postępowaniem wszczętym na wniosek skarżącej z dnia [...] października 2013 r.
Dla oceny zarzutu skargi kasacyjnej konieczne jest dokonanie wykładni użytego przez ustawodawcę pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki". Była ona już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, za prawidłową uznawał prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu dokonaną z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tak NSA m.in. w wyrokach z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1344/14, z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14, z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt I OSK 411/14 i z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1197/14).
Także z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 874/15, dotyczącego uprawnień skarżącej kasacyjnie A. S. – W. do specjalnego zasiłku opiekuńczego w kolejnym okresie zasiłkowym wynika, że w przekonaniu składu orzekającego w tej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, aby treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela ten pogląd i argumenty przedstawione w uzasadnieniach wszystkich powołanych wyżej wyroków.
Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis art. 17 ust. 1, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) jeżeli [dana osoba] nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepisy art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierają zatem tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Tożsamość ta stanowi, w przekonaniu składu orzekającego NSA, podstawę do dokonania prokonstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadziłaby bowiem do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania tej opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki.
Takie zróżnicowanie nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Jeżeli więc wykładnia językowa powoduje niczym nieuzasadnione zróżnicowanie prawne osób pozostających w takiej samej sytuacji faktycznej, wywołując stan niezgodny z wartościami konstytucyjnie określonymi w art. 32 Konstytucji RP, to należy ją odrzucić i dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która zapewni równe traktowanie w sferze prawnej osób pozostających w takiej samej sytuacji faktycznej.
Ponadto rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na tle art. 16a ust. 1 ustawy oznacza zatem nie tylko rozwiązanie trwającego stosunku pracy, ale także nie podejmowanie pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Wykładnia pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" musi się bowiem odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Użyte w art. 16a ust. 1 ustawy pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" należało zatem rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga.
W konsekwencji należy przyjąć, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia ustawową przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest bowiem istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą.
Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa.
Za przedstawionym poglądem przemawia również stanowisko wyrażone w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 724), według którego: "ratio legis art. 16a ust. 1 ustawy było zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą." Zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było zatem ustanowienie innego rodzajowo kręgu osób uprawnionych do świadczeń w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (z pominięciem osób, które nie podejmują pracy), niż przy świadczeniach pielęgnacyjnych.
Z powyższych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia, aby treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Błędna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako przepisu prawa materialnego, dokonana zarówno przez Sąd I instancji, jak i organy orzekające obu instancji powoduje konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku, jak i decyzji tych organów, dlatego na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.
W wyroku nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – art. 261 w zw. z art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.