Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 466/09 oddalił skargę Gminy Miasta Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
D. i J. S. umową zawartą w formie aktu notarialnego dnia [...] czerwca 1994 r. nabyli, będący własnością Skarbu Państwa, grunt nieruchomości położonej w Bydgoszczy przy ul. [...] o powierzchni 0.57,80 ha, oznaczony w ewidencji gruntów nr działek [...] i [...], zapisany w księdze wieczystej Kw Nr[...] oddany im w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem pod lokalizację parkingu ogólnodostępnego oraz szaletów publicznych.
Pismem z dnia [...] października 1994 r. J. S. poinformował Urząd Rejonowy w Bydgoszczy, iż nie może wykorzystać części nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste zgodnie z umową z uwagi na fakt, iż znajdują się na niej chodniki i jezdnia.
W dniu [...] lipca 1995 r. na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Prezydent Miasta Bydgoszczy na wniosek Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy za zgodą wieczystych użytkowników D. i J. S. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą podział nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Kw Nr [...], polegający na podziale działki nr [...] o pow. 4878 m2, w wyniku którego powstały działki nr [...] o pow. 2839 m2 i nr [...] o pow. 2039 m2.
D. i J. S. pismem z dnia [...] lutego 1998 r. wnieśli o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Bydgoszczy przy ul. [...] w prawo własności wskazując, iż okres wykonywania prawa użytkowania wynosi ponad 3,5 roku, tj. od [...] czerwca 1994 r.
Kierownik Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Bydgoszczy przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...], nr [...] o łącznej powierzchni 5780 m2 oraz za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej w prawo własności ustalił opłatę składającą się z rat rocznych płatnych przez 15 lat. Podkreślił, iż wysokość raty rocznej równa jest wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. waloryzowanej corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni.
Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że D. i J. S. spełniają wymóg art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, ponieważ nabyli prawo wieczystego użytkowania tej nieruchomości w dniu [...] czerwca 1994 r. aktem notarialnym Rep. A Nr [...], tj. przed dniem ogłoszenia ustawy (9 październik 1997 r.).
Pismem z dnia [...] lipca 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy wystąpił do Sądu Rejonowego w Bydgoszczy [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o wpisanie w księdze wieczystej Kw Nr [...] w Dziale IV hipoteki przymusowej z tytułu zabezpieczenia należności związanych z opłatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie [...] zł.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. D. i J. S. wnieśli o zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 1998 r. w punkcie 2 dotyczącym spłat ratalnych, podnosząc, iż chcieliby jak najszybciej spłacić całość zadłużenia, a następnie uzyskać zaświadczenie będące podstawą do wykreślenia hipoteki przymusowej na nieruchomości.
W dniu [...] lutego 2001 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia [...] listopada 2000 r. wydał decyzję nr [...], w której orzekł nabycie przez Miasto na prawach Powiatu Bydgoszcz z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa, za odszkodowaniem własności nieruchomości, położonej w Bydgoszczy przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,2039 ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Bydgoszczy – X Wydział Ksiąg Wieczystych na rzecz D. i J. S., zajętej pod drogę publiczną zaliczoną na dzień 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich, a od 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg powiatowych.
Z wnioskiem o wypłatę odszkodowania D. i J. S. wystąpili do Prezydenta Miasta Bydgoszczy w dniu [...] sierpnia 2001 r.
Prezydent Miasta Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie zmiany decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Bydgoszczy przy ul. [...] do czasu zakończenia postępowania toczącego się w sprawie stwierdzenia nieważności umowy o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste.
Sąd Rejonowy w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2007 r., sygn. akt [...] oddalił powództwo w całości.
Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy zwrócił się do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Bydgoszczy przy ul. [...], zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w części dotyczącej działki nr [...] w obrębie [...] położonej w Bydgoszczy przy ul. [...].
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy odmówił podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, wskazując w uzasadnieniu, że nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania, gdyż wystąpił do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 1998 r.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 1998 r. uznając, że owa decyzja nie narusza przepisów prawa, a tym samym nie spełnia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji uznając, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 1998 r. jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Bydgoszczy według właściwości wniosek Prezydenta Miasta Bydgoszczy o stwierdzenie nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 1998 r. W uzasadnieniu wskazano, odnosząc się do postawionych zarzutów, że wydając decyzję Kierownik Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy dysponował dokumentami sporządzonymi przez powołane do tego organy, przyjmując za dowód, to co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent wskazał, iż w przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym całkowicie pominięty został fakt, że Kierownikowi Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy znana była okoliczność niezgodnego z prawem oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości, której część stanowiła urządzoną drogę publiczną, a osoby którym prawo to przysługiwało same domagały się "zmiany umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste". Prezydent podkreślił także, że korespondencja prowadzona ze stronami dowodzi, że organ nie tylko nie podjął próby uregulowania powyższej kwestii, ale i korzystając z regulacji ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, wbrew prawu orzekł o nabyciu na własność przez osoby fizyczne chodnika oraz jezdni wraz z fragmentem ronda, wchodzących w skład drogi publicznej należącej wówczas do kategorii dróg wojewódzkich.
W ocenie Prezydenta niezrozumiałe jest również powoływanie się w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy wyłącznie na materiał dowodowy załączony do wniosku stron bez uwzględnienia wcześniejszych wyjaśnień D. i J. S. (pismo z dnia [...] października 1994 r.) dotyczących map geodezyjnych odzwierciedlających stan faktyczny istniejący na gruncie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., nie podzielając stanowiska jakoby decyzja została wydana z naruszeniem art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych.
Kolegium podkreśliło, że przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami określał, co należy rozumieć pod pojęciem "celu publicznego". Nie wynikał z niego jednak zakaz obrotu gruntami przeznaczonymi, bądź wykorzystywanymi na te cele. Ponadto wskazało, że zakaz obrotu takimi gruntami nie wynikał również z art. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto nie wynikał z żadnego innego przepisu tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy. Zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego wprowadzony został dopiero w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Przepisu tego w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa nie zawierała.
W skardze do Sądu Gmina Miasta Bydgoszczy wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Skarżący zarzucił pominięcie faktu, że Kierownik Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy w 1994 r. oddał D. i J. S. w użytkowanie wieczyste zajętą pod urządzoną drogę publiczną (chodnik, jezdnię i fragment ronda u zbiegu ul. [...] i [...]) nieruchomość Skarbu Państwa, a użytkownicy wieczyści kierowali do niego pisma o rozwiązanie umowy dotyczącej tego prawa w odniesieniu do przedmiotowej części nieruchomości.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalając skargę wyrokiem z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 466/09, stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stan faktyczny ustalony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Bezsporne jest, że sporna nieruchomość stanowi własność D. i J. S., a prawo własności ww. osób zostało ujawnione w księdze wieczystej. W ocenie Sądu istotne znaczenie miała umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawarta w formie aktu notarialnego Repertorium
A nr [...] w dniu [...] czerwca 1994 r. pomiędzy J. i D. S. a występującą w imieniu Skarbu Państwa, jako pełnomocnik Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy – W. K. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w dniu zawierania powyższej umowy wynikającymi z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy mogły być sprzedawane osobom prawnym i osobom fizycznym albo oddawane tym osobom w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem, z zastrzeżeniem ust. 6 i 7. Sprzedaż albo oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem mogła nastąpić także na rzecz kilku osób. Stosownie natomiast do art. 19 powyższej ustawy sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność gminy wymagała zawarcia umowy.
Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymagało wpisu do księgi wieczystej (ust. 1). Natomiast postanowienia umowy, określające sposób korzystania z gruntów przez właściciela lub użytkownika wieczystego, podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej (ust. 2).
W rozpoznawanej sprawie dokonano stosownego wpisu w księdze wieczystej
Kw nr [...]. Na skutek zawarcia powyższej umowy organ administracji, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie miał żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Powyższa umowa nie została unieważniona, pomimo iż z powództwa Miasta Bydgoszcz toczyło się postępowanie przed sądem powszechnym o stwierdzenie częściowej nieważności umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Sąd Rejonowy w Bydgoszczy w sprawie sygn. akt [...] oddalił powództwo w całości.
Oznacza to, że zawarta w dniu [...] czerwca 1994 r. umowa cywilna wywołała skutki prawne, a w dacie jej zawierania nie było przepisu, który zabraniałby oddania w użytkowanie wieczyste gruntu, stanowiącego drogę publiczną.
Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] orzekająca o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, a której stwierdzenia nieważności żąda strona skarżąca, była następstwem wejścia w życie przepisów, które dały w tym zakresie użytkownikowi wieczystemu uprawnienie żądania przekształcenia.
W dacie wydawania spornej decyzji istniało ustanowione umową i ujawnione w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego gruntu, a wprowadzone ustawą z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z dnia 9 października 1997 r.) przepisy dały uprawnienie użytkownikowi wieczystemu do złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Uprawnienie to wynikało z art. 2 ust. 1 powyższej ustawy. Przepis ten stanowił bowiem, że użytkownik wieczysty składa wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do właściwego organu określonego w tym przepisie. Decyzja ta stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej. Nie ma to jednak znaczenia, ponieważ decyzja sporna została wydana na podstawie przepisów prawa.
W art. 1 ust. 1 ustawa określiła zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi. Zgodnie zaś z ust. 2 przepisy ustawy znalazły zastosowanie do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem jej ogłoszenia i złożyły wniosek, o którym mowa w art. 2, do dnia 31 grudnia 2000 r.
Sąd stwierdził, że nabycie prawa użytkowania nastąpiło w rozpoznawanej sprawie przed dniem ogłoszenia ustawy (ogłoszona 9 października 1997 r.), a wniosek o przekształcenie złożono [...] lutego 1998 r. Z uwagi na powyższe ustawa znalazła zastosowanie do wnioskodawców. W dacie wydawania spornej decyzji nie obowiązywał przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), dodany z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), który przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stwierdza on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie.
Przed dniem 1 stycznia 1999 r., nie podlegały żadnym ograniczeniom w obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego) (do 2003.12.31) w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01 ONSA 2004/2/72, Lex nr 109703). Nieruchomość stanowiąca działkę 88/2 zajęta jest obecnie pod drogę.
Sąd stwierdził, że wobec powyższego, wpływu na wynik sprawy nie mają pozostałe podnoszone w skardze okoliczności, dotyczące świadomości organu, co do stanu faktycznego na gruncie spornej nieruchomości przed przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Korespondencja zgromadzona w sprawie może świadczyć, że strony umowy cywilnej prowadziły korespondencję w celu rozwiązania sytuacji, ale nie skierowały sprawy ostatecznie na drogę postępowania cywilnego. "Zawarcie umowy cywilnej, przewidzianej w art. 27 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zmianami), nie należy do sfery administracji publicznej, a naruszenia przepisów w tym zakresie mogą być dochodzone przed sądem powszechnym"- postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 5 maja 2000 r., sygn. akt I SAB 8/00, LEX nr 77627.
Sąd przywołał następnie wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717, zgodnie z którym "O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Racje ekonomiczne i gospodarcze zaistniały w rozpoznawanej sprawie dopiero po wejściu w życie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Od tego momentu doszły skutki finansowe dla Skarbu Państwa. Skutki te jednak nie istniały w dniu wydawania spornej decyzji. Dlatego nie mogą być brane pod uwagę.
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną wniosła Gmina Miasta Bydgoszczy reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości, autor skargi kasacyjnej wniósł o jego uchylenie w całości i orzeczenie w trybie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według obowiązujących norm.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i zastosowanie:
- 1. art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż wskazany przepis nie stanowił przeszkody dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności i przyjęcie, iż zakaz taki można wywieść dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., tj. od chwili gdy rozpoczął swoje obowiązywanie art. 2a powołanej wyżej ustawy,
- 2. art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez jego pominięcie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że bezpośrednio po objęciu gruntu przez wieczystych użytkowników okazało się, iż część działki gruntu stanowiącego działkę nr [...] jest zajęta przez istniejącą i zorganizowaną drogę publiczną mającą charakter drogi wojewódzkiej, co wynikało z § 1 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim... (Dz. U. Nr 35, poz. 179). Wystąpienie takiej sytuacji spowodowało, iż dokonano podziału działki gruntu nr [...] na dwie części, a mianowicie działkę nr [...] o powierzchni 2839 m2 i nr 88/2 o powierzchni 2039 m2. Ostatnia z wymienionych działek stała się działką drogową i to na jej powierzchni znajdują się jezdnia, chodniki oraz trawnik wschodniej części dwukierunkowej ulicy [...]. Projekt podziału opracowano w marcu 1995 r. Urząd Rejonowy w Bydgoszczy posiadał więc wiedzę o istniejącym fakcie lokalizacji drogi wojewódzkiej na obszarze objętym użytkowaniem wieczystym osób fizycznych.
Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, że Kierownik Urzędu Rejonowego pominął fakt, iż art. 1 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie określał charakter drogi publicznej, szczególnie powszechność jej używania. Pominął również postanowienia obowiązującej już od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdzie wyraźnie w art. 6 pkt 1 powołanej ustawy stwierdzono, iż celami publicznymi jest między innymi (...) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne (...) Należy podkreślić doniosłe znaczenie definicji celu publicznego związanego z funkcjonowaniem dróg publicznych. Połączenie art. 1 ustawy o drogach publicznych oraz definicji celu publicznego zawarte w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na brak prawnych możliwości organizowania dróg publicznych na gruntach stanowiących własność prywatną w 1998 roku.
Powyższe oznacza, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa poprzez świadome działanie na szkodę Skarbu Państwa, bowiem z upływem 7 miesięcy została podjęta ustawa o przejściu prawa własności gruntów z mocy prawa, jeżeli znajdowały się one pod drogami publicznymi (art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną).
Kierownik Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy powinien uwzględnić fakt podziału działki nr [...] na dwie działki o różnym charakterze, i dopiero po tym fakcie zastosować art. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości... (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). W takim przypadku przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinno nastąpić wyłącznie w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...], zaś w odniesieniu do działki nr [...] umowa o oddanie w użytkowanie wieczyste powinna zostać rozwiązana z powodu braku możliwości osiągnięcia celu dla jakiego grunt w użytkowanie wieczyste został oddany.
Przyjęcie przez Sąd, iż dopiero wprowadzenie postanowienia art. 2a ustawy o drogach publicznych zapobiegło obrotowi gruntami znajdującymi się pod drogami jest nieuprawnione. W dalszej części skargi kasacyjnej pełnomocnik przywołał art. 4 ustawy, w którym wskazano, że droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskim, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Wprowadzenie art. 2a w powiązaniu z treścią słownika pozwala na ustalenie, iż przepisy ustalają jedynie własność elementów technicznego wyposażenia drogi, lecz pomija problem gruntów własności pod tymi elementami. Pojęcie pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) jest szersze od pojęcia drogi, lecz art. 2a w zakresie określenia własności nie odnosi się do pasa drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której normatywne przesłanki określone zostały w § 2 art. 183 P.p.s.a. Zakres postępowania sądu kasacyjnego jest inny niż sądu administracyjnego I instancji. Ten ostatni sąd, rozpoznając skargę sądowoadministracyjną, nie jest związany jej granicami i ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, niezależnie od zarzutów postawionych w skardze.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny o ile, tak jak w niniejszej sprawie, nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, może rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że nie może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest też zobowiązany ani uprawniony do zastępowania stron i ich profesjonalnych pełnomocników oraz jakiegokolwiek uzupełniania, modyfikowania lub konkretyzowania podstaw kasacyjnych. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania wyroku Sądu I instancji w zakresie postawionych zarzutów skargi kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa - z prawidłowym oznaczeniem jednostek redakcyjnych stosowanych w danym akcie normatywnym - oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Skarga kasacyjna, która nie odpowiada tym wymogom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Z tego względu sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane zostało przymusem adwokacko-radcowskim, z zastrzeżeniem art. 175 § 2 i § 3 P.p.s.a. Ustawodawca wymaga od autora skargi kasacyjnej, aby środek odwoławczy oparty został na przesłankach określonych w art. 174 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez jego pominięcie.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu – również z uwzględnieniem treści uzasadnienia skargi kasacyjnej – stwierdzić należy, że nie został on prawidłowo sformułowany i z tego względu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Należy wziąć pod uwagę, że postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem jego było stwierdzenie, czy decyzja nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Bydgoszczy przy ul. [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy odmawiającej stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Wskazania wymaga nadto, że organ administracji publicznej badał przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. na gruncie przepisów obowiązujących w dniu wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej, tj. w tym przypadku na dzień [...] marca 1998 r. Ocena zgodności z prawem przez Sąd I instancji zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji również dokonana została z uwzględnieniem tego stanu prawnego. Zarzuty naruszenia powołanych wyżej przepisów, których treść nie została nadto przytoczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie odnoszą się do stanu prawnego z dnia, o którym mowa wyżej. Autor skargi kasacyjnej przywołał bowiem akty prawne opublikowane w Dziennikach Ustaw odpowiednio w roku 2007 i w roku 2004, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą stanu prawnego, który nie mógł być przedmiotem oceny.
Zarzut zmierzający do podważenia zaskarżonego wyroku autor skargi kasacyjnej winien był oprzeć na naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781), gdyż ten przepis stanowił prawną podstawę sądowej kontroli zaskarżonej decyzji.
W związku z tym, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.