Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1712/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1748/16 oddalił skargę Powiatu [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 21 czerwca 2011 r. I.D., T.B. i M.B. (dalej wnioskodawcy) wnieśli o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy, położony w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [Dz. U. 1944 r. nr 4, poz. 17, dalej dekret; k. 58-92 akt Wojewody]. Wnioskodawcy podnieśli, że są spadkobiercami R. i S. małżonków B., którzy w Iwh [...] gminy kat. [...] byli ujawnieni jako właściciele majątku. Wskazali, że zespół pałacowo-parkowy majątku [...] składał się z działek nr: [...] i został przejęty z naruszeniem prawa, bowiem był nieprzydatny do produkcji i na cele reformy rolnej a także nie pozostawał w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą majątku. Zaspokajał tylko potrzeby mieszkaniowe i rekreacyjne ziemiaństwa.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) uwzględnił wniosek w części. Stwierdził, że działki nr [...] (licząca 6,17 ha), nr [...] (licząca 0,08 ha), nr [...] (licząca 0,12 ha), nr [...] (licząca 0,19 ha), nr [...] (licząca 0,05 ha), położone we wsi [...], gm. [...], stanowiły zespół pałacowo-parkowy i nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Natomiast działki nr: [...] podlegały reformie rolnej.

Powiat [...] (dalej Powiat bądź skarżący) złożył odwołanie od części decyzji z [...] grudnia 2013 r., orzekającej niepodpadanie nieruchomości pod reformę rolną tj. w zakresie dotyczącym działek nr: [...]. Wniósł o uchylenie decyzji w tej części i stwierdzenie podpadania obu tych działek pod reformę rolną, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2016 r.), po rozpoznaniu odwołania Powiatu [...] od części decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w zakresie dotyczącym nie podpadania działek nr [...] i [...] położonych we wsi [...] gm. [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 wrześniu 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, utrzymał w mocy decyzję I instancji w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego była ocena czy działki nr [...] i [...], wchodzące w skład zespołu pałacowo-parkowego majątku [...], podpadały pod reformę rolną. Minister zgodził się z Wojewodą, że ww. działki wchodziły w kompleks zespołu pałacowo-parkowego nieruchomości ziemskiej [...], który nie był przydatny rolniczo i nie był też w związku funkcjonalnym z częścią rolną majątku. Wojewoda prawidłowo wyłączył je spod przejęcia na cele reformy rolnej. Reforma rolna objęła nieruchomości ziemskie (przydatne do produkcji rolnej) i grunty pozbawione cech rolnych, ale konieczne do korzystania z części rolnej (będące z nią w związku funkcjonalnym). Chodzi o grunty niezbędne lub ułatwiające produkcję rolną, których istnienie było wzajemnie uwarunkowane prowadzeniem takiej produkcji, np. rządcówki, kolonie robotników rolnych. Dwory i parki zasadniczo nie podlegały przejęciu na reformę rolną, bo zwykle nie miały cech rolnych, chyba że wyjątkowo były w związku funkcjonalnym z gospodarczą częścią majątku (np. lokowały centrum zarządu majątkiem).

Skoro nacjonalizacji na reformę rolną podlegały tylko grunty rolne, to art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie obejmuje części pozarolnej majątku. Minister nie zgodził się z odwołującym, że majątek [...] "stanowił jednolitą całość", i "nie wolno wyjąć spod przejęcia części majątku, która nie była użytkowane rolniczo". Zdaniem Ministra działki nr [...] i [...] bez wątpienia były nieprzydatne rolniczo. Wynika to m.in. ze stylizacji pałacu i przeznaczenia pomieszczeń, które nie nadawały się do prowadzenia produkcji rolnej. Taras, ciąg kolumn korynckich, ryzality, pilastry, łuki w oknach i nawet w piwnicach świadczą o reprezentacyjnych cechach pałacu. Eksponują splendor i pozycję właścicieli, a wykluczają gospodarcze funkcje pałacu. Także wyposażenie pałacu przekonuje, że nie była tam prowadzona produkcja rolna, ani biuro (kantor) do zarządzania, czy administrowania majątkiem. Spis mebli w majątku [...] obejmował bowiem m.in.: 16 krzeseł, patefon, 2 stoły, 4 szafki nocne, zegar, fortepian, kredens, 2 biurka, umywalkę i 2 wanny.

Urządzenie parku potwierdza ozdobny i wypoczynkowy charakter zespołu, pozbawiony cech rolnych. Gazon, aleja lipowa wiodąca od bramy przed pałac, układ kwiatowy, szpalery kasztanowe, polany, sadzawka z wyspą, potok z mostkiem, były typowo reprezentacyjne. Urozmaicony starodrzew, tj. świerki, graby, brzozy, topole, kasztany, dęby i sosny amerykańskie, eksponował rekreacyjny charakter i walory estetyczne parku, a wykluczał funkcje rolne. Minister stwierdził, że pałac w [...] reprezentował typ budowli klasycystycznej z 1 poł. XIX w., z reliktami wcześniejszego dworu zapewne z 2 poł. XVII w., wkomponowany w park o dużych walorach kompozycyjnych i dendrologicznych. Dlatego Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] Wydział Kultury i Sztuki, decyzją z [...] grudnia 1980 r. wpisał pałac, wozownię, stajnię i park do rejestru zabytków. Objęcie obiektów ochroną konserwatora zabytków świadczy o ich funkcji pozakomercyjnej i nieprzydatności na cele reformy rolnej.

Zdaniem Ministra, Wojewoda trafnie uznał, że działki pozarolne nie pozostawały w związku funkcjonalnym z częścią rolną majątku [...]. Zespół pałacowo-parkowy nie był niezbędny do funkcjonowania części rolnej majątku, a produkcja rolna nie uzasadniała urządzenia zespołu pałacowo-parkowego na wnioskowanych działkach. Przede wszystkim, właściciele pałacu zatrudniali zarządcę i buchaltera. Wynika to z "oświadczenia o stanie majątkowym gospodarstwa rolnego", z 1 września 1944 r. Układ obiektów i przeznaczenie pomieszczeń w pałacu wykluczają, by osoby zarządzające majątkiem [...] urzędowały w parku lub którymkolwiek budynku położonym na wnioskowanych działkach. Tak zeznały B.P. i A.S. Skoro centrum zarządzania majątkiem znajdowało się poza zespołem pałacowo-parkowym, to wnioskowane działki nie przyczyniały się do prowadzenia majątku i nie pozostawały w związku funkcjonalnym z jego częścią rolną.

Rozdzielność funkcji mieszkalno-reprezentacyjnych części pałacowo-parkowej i funkcji gospodarczych części rolnej była też uwidoczniona przez oddzielenie obu części majątku przeszkodami naturalnymi i wyodrębnienie geodezyjne (ewidencyjne). Fizyczne wydzielenie zespołu parkowego referuje decyzja o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków. Część pałacowa była wkomponowana w park, zamknięta potokiem [...], rzeczką [...], drogą i szpalerem drzew. Wbrew tezom odwołania, wydzielenie fizyczne zespołu parkowego (oddzielenie przeszkodami naturalnymi) zerwało jego związek funkcjonalny z częścią rolną majątku. Wnioskowany obszar obecnych działek nr [...] i nr [...] stanowił też osobne parcele, ujęte w Iwh [...] gminy katastralnej [...], tj. był wyodrębniony geodezyjnie, prawnie. Wynika to z adnotacji geodety M.N. na mapach z 9 października 2008 r. To właśnie osobne parcele budowlane nr [...] i parcele gruntowe nr [...] zostały przejęte od R. i S. małżonków B. Tymczasem dla zerwania związku funkcjonalnego wystarcza wyodrębnienie geodezyjne (ewidencyjne) zespołu pałacowo-parkowego.

Z kolei objęcie całego majątku [...] jedną księgą gruntową nie przesądza o podpadaniu zespołu pałacowo-parkowego na cele reformy rolnej. Istotna jest bowiem tożsamość właściciela i przeznaczenie rolne poszczególnych gruntów, a nie liczba ksiąg wieczystych, założonych dla nieruchomości. Kryterium funkcjonalno-podmiotowe jest obiektywne. Wspólność księgi wieczystej nie oznacza podpadania całej nieruchomości na reformę rolną, podobnie jak wielość ksiąg wieczystych nie kreuje kilku nieruchomości i nie wyłącza ich spod przejęcia. Dlatego bezskuteczny jest zarzut odwołania, że cały majątek [...] był objęty jedną księgą gruntową.

W ocenie Ministra, chybiona jest też teza odwołania, że zespół pałacowo-parkowy pozostawał w związku organizacyjnym z produkcyjną częścią majątku [...], gdyż "stanowił centrum zarządzania całą ogromną posiadłością", "właściciel nie wyzbył się wszystkich władczych kompetencji w stosunku do swojego majątku ziemskiego", lecz "miał głos decydujący". Z oświadczenia o stanie majątkowym gospodarstwa rolnego z 1 września 1944 r. i odwołania wynika, że właściciele zatrudniali rządcę i buchaltera, którzy mieszkali poza częścią parkową (poza wnioskowanymi działkami). Właściciele powierzyli prowadzenie majątku [...] wysoko wykwalifikowanym administratorom. Ziemianie zwyczajowo nie trudzili się bieżącym zarządem dobrami, a zwłaszcza S.B., który miał wykształcenie techniczne i zajmował się wynalazczością. Zespół pałacowo-parkowy nie był w związku organizacyjnym z częścią produkcyjną majątku [...], skoro części rolnej nie nadzorowali właściciele, tylko rządca, który mieszkał poza pałacem.

Sama bliskość części rolnej (powiązanie terytorialne) nie uzasadnia związku funkcjonalnego wnioskowanych działek z częścią rolną majątku [...]. Już choćby z przyczyn komunikacyjnych i historycznych, siedziby ziemian przeważnie były nieodległe od ich gospodarstw rolnych, stanowiących zwykle ich dobra rodowe. Błędna jest teza odwołania, że "integralnym składnikiem nieruchomości ziemskiej jest dwór, pałac, zabudowania gospodarcze, park etc." Przeciwnie, ziemianin mógł mieć kilka nieruchomości, siedzibę miał zwykle w swym majątku rodowym, a inne folwarki (pozbawione zespołu pałacowo-parkowego) miały właśnie charakter ściśle produkcyjny i w całości podpadały na cele reformy rolnej. Zespół pałacowo-parkowy nie był koniecznym, ani integralnym elementem nieruchomości ziemskiej, lecz raczej jej obciążeniem ekonomicznym, nieprzydatnym do produkcji rolnej, dlatego zasadniczo podlegał wyłączeniu spod reformy rolnej.

Minister stwierdził, że bezskuteczne są także zarzuty, zawarte w uzupełnieniu odwołania, stwierdzające, że stan faktyczny sprawy został ustalony z naruszeniem procedury, bowiem Powiat nie został poinformowany o wszczęciu postępowania, a Wojewoda pominął istotne dokumenty i zeznania świadków. Wprawdzie organ I instancji nie skierował osobnego pisma o wszczęciu postępowania, jednak 6 listopada 2013 r. zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Aż do wydania decyzji z [...] grudnia 2013 r. Powiat nie wnosił o przeprowadzenie dowodów z dokumentów lub zeznań świadków. Wojewoda szukał świadków, bezskutecznie zwracając się do Instytutu Pamięci Narodowej Oddziału w [...] i do Burmistrza [...]. Skoro odwołujący się wiedział o sprawie i nie wskazał konkretnych środków dowodowych, których przeprowadzenia byłby pozbawiony, to nie można uznać, w ocenie Ministra, że został pozbawiony udziału w sprawie.

Minister podniósł, że w trybie § 5 rozporządzenia rolnego bada się tylko stan na 13 września 1944 r., stąd nieistotne jest późniejsze użycie pałacu na ośrodki zdrowia (szpital, sanatorium przeciwgruźlicze). Kryterium przydatności rolnej na 13 września 1944 r. jest niezależne od wszelkich późniejszych zdarzeń, nie ma znaczenia, czy po 1944 r. realizowano tam cel rolny, czy pozarolny. Chodzi tylko o to, czy grunt potencjalnie nadawał się na cele rolne niezależnie, czy istotnie zostały tam osiągnięte cele reformy rolnej lub ważne cele publiczne. Dlatego to, że obecnie na wnioskowanych działkach funkcjonuje dom dziecka, nie jest okolicznością rozstrzygającą w tej sprawie. Ocena, czy wnioskowane działki podpadały pod dekret rolny dotyczy ich przydatności rolnej na dzień 13 września 1944 r., a nie stanu obecnego. Wyłączenie nieruchomości spod przejęcia na reformę rolną odnosi się do stanu historycznego i zasadności jej przejęcia przez Skarb Państwa, więc nie musi mieć bezpośredniego przełożenia na fizyczny zwrot budynku dawnego pałacu przez Powiat [...] i Dom Dziecka w [...].

Także znaczne nakłady na remont i adaptację pałacu na dom dziecka nie wpływają na wynik tej sprawy. Skoro działki nr [...] i [...] nie nadawały się na cele rolne, gdyż w dniu 13 września 1944 r. znajdował się tam zespół pałacowo-parkowy majątku [...], który pełnił wyłącznie funkcje mieszkalno-reprezentacyjne, to Wojewoda zasadnie wyłączył obie wnioskowane działki spod przejęcia na reformę rolną, dlatego zaskarżoną część decyzji należało utrzymać w mocy. Na poparcie swojego stanowiska Minister przytoczył liczne przykłady orzecznictwa sądów administracyjnych.

Skargę wniósł Powiat [...], zarzucając decyzji z [...] września 2016 r.:

1. 1) naruszenie prawa materialnego:
2. a) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 "pkt" [winno być "ust."] 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez błędne uznanie, że zespół pałacowo-parkowy zlokalizowany na nieruchomościach położonych we wsi [...], oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 6,17 ha i nr [...] o pow. 0,05 ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy zespół ten razem z pozostałą częścią dawnego majątku ziemskiego [...] tj. gruntami rolnymi i leśnymi stanowił nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 dekretu oraz był fizycznie i funkcjonalnie związany z częścią gospodarczą majątku;
3. b) art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez brak uwzględnienia nieodwracalnych skutków prawnych, które nastąpiły w przedmiotowej sprawie w wyniku przejścia nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...], [...] położonych we wsi [...] gm. [...], stanowiącej cześć dawnego majątku ziemskiego [...], objętego lwh [...] gm kat. [...] na własność Skarbu Państwa, a następnie na własność Powiatu [...] i brak uwzględnienia znacznego upływu czasu od nabycia prawa przez Powiat [...], który od ponad półwiecza wykorzystuje przedmiotowe nieruchomości na cel publiczny tj. Dom Dziecka w [...];
4. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
5. a) art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 kpa przez nieuwzględnienie odwołania i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] wydanej z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, 84 kpa przez dowolne, sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym ustalenie, że zespół dworsko-parkowy położny we wsi [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy zespół ten razem z pozostałą częścią dawnego majątku ziemskiego [...] tj. gruntami rolnymi leśnymi stanowił nieruchomość ziemską w rozumieniu tego dekretu oraz był fizycznie i funkcjonalnie związany z częścią gospodarczą majątku, oraz zaniechanie wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy i dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy i tendencyjny, jak również brak skorzystania z wiadomości specjalnych biegłego, co stanowi naruszenie obowiązku dokonywania ustaleń w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy;
6. a) art. 15 kpa przez ograniczenie postępowania odwoławczego do powielenia argumentacji organu I instancji, bez wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, bez dokonania wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy i bez przeprowadzenia ewentualnego dowodu z opinii biegłego na okoliczność granic i powierzchni oraz funkcji zespołu pałacowo-parkowego i jego związku z całym majątkiem oraz bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego ponad półwiecznego wykorzystywania tego zespołu przez Powiat [...] jako nabywcę prawa własności na cele publiczne tj. Dom Dziecka w [...], co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 kpa, zgodnie z którą dwuinstancyjność postępowania sprowadza się do dwukrotnego zbadania całości sprawy, niezależnie od podniesionych przez stronę zarzutów odwołania.

W uzasadnieniu skargi Powiat [...] podniósł, że sprawa obecnego wykorzystania reprywatyzowanych nieruchomości na cel publiczny jest w coraz większej ilości przypadków kwestią kluczową dla organów orzekających o ich zwrocie (tzw. "mała ustawa reprywatyzacyjna"). Upływ znacznego okresu od przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa i fakt, że przejęcie to stało się podstawą nabycia prawa przez Powiat [...] winno wykluczać dopuszczalność wydania decyzji w powyższym kształcie. Podobnie, aczkolwiek w odniesieniu do art. 156 § 2 kpa, orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. P 46/13.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszej instancji w zaskarżonej części a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i ustosunkowując się do zarzutów skargi.

Na rozprawie dnia 9 lutego 2017 r. pełnomocnik uczestników I.D., T.B. i M.B. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...], stanowi obecnie własność Powiatu [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] z 31 maja 2000 r. i znajduje się w trwałym zarządzie Domu Dziecka w [...]. Dom jest prowadzony jako jednostka organizacyjna Powiatu (pismo Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r.). Dla tej nieruchomości Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Przed wejściem w życie dekretu o reformie rolnej, nieruchomość wchodziła w skład dawnego majątku [...], stanowiącego własność R. i S. B., przejętego na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wnioskodawcy niniejszego postępowania są spadkobiercami ww. Bezspornym jest, że przejęciu podlegał majątek obejmujący 416 ha, w tym grunty orne, lasy, łąki, pastwiska, ogród warzywny, park, drogi i nieużytki, podwórza i zabudowę budowlaną (protokół przejęcia z 11 października 1944 r.; oświadczenie o stanie majątkowym z 1 września 1944 r. [k. 43-46 akt Wojewody]).

Z oświadczenia o stanie majątkowym gospodarstwa wynika, że właściciele pałacu zatrudniali zarządcę i buchaltera. Jak zeznali świadkowie B.P. i A.S. na potrzeby przedmiotowego postępowania, owym majątkiem, przed przejęciem przez Skarb Państwa, kierował zarządca, który mieszkał i urzędował poza terenem pałacu i parku (koło tzw. kółka rolniczego przy skrzyżowaniu dróg w kierunku [...] i [...]). Świadkowie wskazali, że w obrębie zespołu pałacowo-parkowego znajdował się pałac, powozownia i stróżówka, a zespół był oddzielony w sposób naturalny od pozostałej części gospodarczej majątku. Właściciele majątku prócz gospodarstwa czerpali także dochody z tartaku i wynalazków S.B., który był inżynierem-konstruktorem.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] grudnia 1980 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytków zespół pałacowo-parkowy w [...], w skład którego wchodzi: pałac, dawna wozownia tzw. [...], dawne stajnie (obecnie budynek gospodarczy i garaże) i park. Działka nr [...] jest zabudowana, a działka nr [...] prócz zabudowań stanowi teren zadrzewiony i orny.

Opierając się m.in. na powyższych dokumentach organy administracji wskazały, że układ obiektów i przeznaczenie pomieszczeń w pałacu wykluczają, by zarządzanie majątkiem [...] odbywało się z pałacu. Podniesiono, że wyposażenie pałacu (o czym świadczy spis mebli) nie wskazuje by znajdował się w nim kantor czy biuro. Wyposażenie potwierdza raczej jego cel reprezentacyjny. Jednocześnie urządzenie parku (aleja lipowa, szpalery kasztanowe, sadzawka z wyspą, potok z mostkiem, urozmaicony starodrzew) przesądza, że teren parkowy miał walory estetyczne, reprezentacyjne a nie spełniał funkcji rolnych. Również objęcie zespołu ochroną konserwatorską świadczy o braku przydatności na cele rolne.

W związku z tymi ustaleniami niezbędne jest poczynienie kilku uwag natury ogólnej, dla wyjaśnienia, jak Sąd I instancji odczytał normę prawną zawartą w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, co jest konieczne dla późniejszej oceny, czy stan faktyczny w tej sprawie wypełnił znamiona tej normy.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm., dalej rozporządzenie). Powołany przepis rozporządzenia w dalszym ciągu może stanowić podstawę do orzekania przez właściwe organy o tym, czy nieruchomość lub jej część, podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (uchwała NSA z 10.1.2011, I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, dalej uchwała I OPS 3/10).

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 3/10, zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej (Dz. U. z 1944 r. nr 4, poz.

17) "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (...)". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [wyrażonym w uzasadnieniu uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, s. 53], należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Nie można również przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej (...). Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r.".

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości powyższe stanowisko podzielił. Z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (13 września 1944 r.) przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret nie obejmował jednak (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym.

W podobny sposób pojęcie "nieruchomości ziemskiej" zdefiniował po raz pierwszy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r., W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska TK pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, by na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru. Uchwała ta znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym. Odwołują się do niej liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd I instancji godził się z oceną organów, że na terenie spornej nieruchomości o obecnym numerze [...] i [...], w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej znajdował się zespół parkowo-"dworski" [winno być "pałacowy"], który nie nadawał się do wykorzystania w produkcji rolniczej, a tym samym nie pozostawał w oczywistym związku funkcjonalnym z częścią rolną majątku. Pałac spełniał funkcje obiektu rezydencjalnego właścicieli. Sąd w niniejszym składzie nie podzielił zarzutu skargi, że zespół ten razem z pozostałą częścią dawnego majątku ziemskiego "[...]" tj. gruntami rolnymi i leśnymi stanowił nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 dekretu i był fizycznie, i funkcjonalnie związany z częścią gospodarczą majątku.

Nie zyskał uznania Sądu zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa w zw. z § 5 pkt 1 rozporządzenia przez brak uwzględnienia nieodwracalnych skutków prawnych, które w ocenie skarżącego nastąpiły w przedmiotowej sprawie w wyniku przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a następnie na własność Powiatu [...] i brak uwzględnienia znacznego upływu czasu od nabycia prawa przez Powiat [...], który od ponad półwiecza wykorzystuje owe nieruchomości na cel publiczny tj. Dom Dziecka w [...]. Skarżący trafnie zauważył w uzasadnieniu skargi, że organy administracji nie orzekały o nieważności decyzji administracyjnej a prowadziły postępowanie w trybie zwykłym, w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia. Ocena kwestii odwracalności skutku prawnego odnosić się musi wyłącznie do bezpośrednich następstw wywołanych kontrolowanym orzeczeniem, co potwierdza redakcja art. 156 § 2 kpa: "nie stwierdza się nieważności decyzji [...] gdy decyzja wywołała nieodwracalny skutek". W sprawie niniejszej organ nie badał żadnego aktu a wobec tego nie miał prawa stosować art. 156 § 2 kpa, czego oczekuje skarżący.

Na wydanie decyzji przez Wojewodę w zaskarżonej części nie ma wpływu przywoływany przez skarżącego znaczny upływ czasu od nabycia prawa własności przez Powiat [...] spornej nieruchomości. W tej sprawie nie można stosować odpowiednio wyroku P 46/13. Wyrok ten nie może mieć "przełożenia" na stan faktyczny i prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Nie budzi wątpliwości Sądu, że jest to wyrok wydany w sprawie dotyczącej postępowania nieważnościowego a nie zwykłego.

Nadto jest to wyrok zakresowy, orzekający o pominięciu prawodawczym, czyli taki, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie, jednakże nie oznacza to derogacji tego przepisu (podkreślił to wyraźnie TK w punkcie 10.6 uzasadnienia wyroku). Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. Innymi słowy, brakującej części normy w art. 156 § 2 kpa nie może uczynić za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości czy sprawiedliwości społecznej. Co istotne dla przedmiotowej sprawy, wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Bez wątpienia nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, prowadzonej w przedmiocie reformy rolnej.

Tym samym również zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. W konsekwencji, podejmując decyzję z [...] września 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszył prawa, co czyni wniesioną przez Powiat [...] skargę niezasadną.

Skargę kasacyjną wywiódł Powiat [...], zaskarżając wyrok I SA/Wa 1748/16 w całości, zarzucając wyrokowi:

A. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej pusa) przez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej przez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi Powiatu [...] na decyzję mimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, 84 kpa przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, brak precyzyjnego, nie budzącego wątpliwości ustalenia braku związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego położonego we wsi [...] na działkach nr ewidencyjny [...] i [...], których właścicielem jest skarżący, z pozostałym, położonym w [...], majątkiem ziemskim Państwa B. oraz zaniechanie dostatecznie wnikliwego i dokładnego zbadania i ustalenia stanu faktycznego sprawy tj. jakie dokładnie budynki znajdowały się na ww. nieruchomościach gruntowych i jakie dokładnie były odległości budynków wykorzystywanych gospodarczo bądź zamieszkiwanych przez zarządców majątku od pałacu, jak również brak precyzyjnego ustalenia, na jaki ważny cel publiczny zostały one przejęte przez państwo i czy został on zrealizowany, a przez co dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy, jak również brak skorzystania przy ocenie materiału dowodowego i ustalania stanu faktycznego wiadomości specjalnych biegłego, co stanowi naruszenie obowiązku dokonywania ustaleń w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy;
2. 2. art. 15 kpa przez oddalenie skargi Powiatu [...] mimo ograniczenia postępowania odwoławczego do powielenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi argumentacji organu I instancji, bez wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, bez dokonania wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy i precyzyjnego, nie budzącego wątpliwości wyjaśnienia braku związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego z całym majątkiem ziemskim [...], brak skorzystania w tym celu z wiadomości biegłego oraz bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego ponad półwiecznego wykorzystania pałacu na cele publiczne tj. na sanatorium przeciwgruźlicze, a następnie na dom dziecka, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 kpa, zgodnie z którą dwuinstancyjność postępowania sprowadza się do dwukrotnego zbadania całości sprawy, niezależnie od podniesionych przez stronę zarzutów odwołania;
3. 3. art. 10 § 1 kpa statuującego konieczność zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, podczas gdy nie był on poinformowany o wszczęciu postępowania przez Wojewodę [...];
4. II. art. 193 Konstytucji polegające na odstąpieniu od możliwości, jaką daje wskazana norma prawna i niewystąpieniu do TK z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.) z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności orzekania, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdy od przejęcia tej nieruchomości przez państwo nastąpił znaczny upływ czasu, a przejęcie to było podstawą nabycia;

B. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. I. art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego przez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie;
2. II. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP polegające na nieuznaniu nadrzędności ustawy zasadniczej i nie dokonaniu oceny zgodności z Konstytucją § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.) w zw. z art. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 ze zm.).

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ppsa w zw. z art. 193 Konstytucji RP i art. 33 ust. 3 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2072) i zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności orzekania, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy od przejęcia tej nieruchomości przez państwo nastąpił znaczny upływ czasu, a przejęcie było podstawą nabycia prawa, jest zgodny z art. 2 Konstytucji" i wydanie orzeczenia na podstawie i zgodnego z otrzymanym orzeczeniem TK; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uczestnicy postępowania I.D., T.B. i M.B., reprezentowani przez adw. S.B., w piśmie z 21 lipca 2017 r. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej; względnie o oddalenie wniosku o: zawieszenie postępowania i zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanym w skardze [kasacyjnej] pytaniem prawnym; oddalenie skargi kasacyjnej (k. 150-160, 201 akt sądowych).

P.G. - pełnomocnik Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na rozprawie dnia 19 października 2018 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i oddalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (k. 201 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie brak przesłanek nieważności postępowania.

W sprawie nie zachodziły przesłanki odrzucenia skargi kasacyjnej (art. 178 i 180 ppsa).

Zarzut naruszenia "art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" ppsa (wskazane jako wzorce kontroli w zarzucie A.I.1 in princ. skargi kasacyjnej) zawierają przeciwstawne normy wynikowe, regulują sposób rozstrzygnięcia i nie mogą pozostawać ze sobą w związku. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co - wbrew ocenie Sądu I instancji - miało miejsce w kontrolowanej sprawie), zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121). Skoro Wojewódzki Sąd nietrafnie uznał, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem, nie mógł oddalić skargi (art. 151 ppsa) lecz obowiązany był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Usprawiedliwione okazały się zarzuty (A.I.1 i 3 petitum skargi kasacyjnej) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, 84 oraz art. 10 § 1 kpa, które z uwagi na ich istotę i charakter, wymagały łącznego rozpoznania.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 457 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.

Już pod rządem kpa w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. z 1960 r. nr 30, poz. 168, zm. z 1962 nr 33, poz. 156) w doktrynie trafnie wskazywano, że kluczowym uprawnieniem strony w postępowaniu administracyjnym jest jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Zasada udziału strony w postępowaniu dowodowym, którego wyrazem najbardziej znamiennym jest postanowienie art. 8 kpa, odpowiada zasada kontradyktoryjności. Przestrzeganie postulatu kontradyktoryjności jako warunku prawidłowego przebiegu postępowania wymaga, by organ orzekający nie mógł przyjąć jakiejkolwiek okoliczności za udowodnioną, a zatem i wydać orzeczenia bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się i obrony swej wypowiedzi (art. 8 § 1 kpa). Treść ta w innej wersji jest wyrażona w art. 75 kpa. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem.

Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 73 § 1 i 2 kpa). Art. 75 kpa odnosi zasadę "nic o stronie bez strony" do dowodów, art. 8 § 1 – również do materiałów wszelkiego rodzaju, znajdujących się w aktach sprawy (wywody prawne i inne; E. Iserzon w: I. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Wyd. Pr. 1970, s. 57-59, uw. 1, 2; s. 166-167 uw. 1; s. 168, uw. 1). Współczesne gwarancje ochrony prawa stron w postępowaniu administracyjnym są jeszcze silniejsze. Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania - od chwili wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia stronie wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to - wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego.

Brak zapewnienia czynnego udziału stronie w ustaleniu stanu faktycznego podważa prawidłowość jego ustalenia. "W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 78 § 1 i art. 79 kpa)" (wyrok NSA z 14.6.2016 r. II OSK 2473/14, cbosa, aprobowany przez B. Adamiak – op. cit., s. 96-97, nb 3).

Sąd I instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 ppsa, nie odniósł się w ogóle do zarzutu 2 skargi z 6 października 2016 r., mimo że zarzut ten jest istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia w sprawie. Powiat od początku podnosił zarzut niepoinformowania Starosty przez Wojewodę o wszczęciu przedmiotowego postępowania (pismo Starosty z 15 stycznia 2014 r.; k. 20-17 akt Ministra), co stanowiło zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Sąd I instancji w części motywacyjnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa; art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, 84 kpa i art. 15 kpa (zarzutu 2 tiret 1-3 skargi do WSA).

Wojewoda błędnie kontentował się oświadczeniami B.P. z 8 sierpnia 2012 r. i A.S. z 24 sierpnia 2012 r., złożonymi po pouczeniu o odpowiedzialności karnej, zamiast przeprowadzić dowód z zeznań ww. świadków na rozprawie administracyjnej, z zachowaniem zasady bezpośredniości (k. 25, 26-30 akt Wojewody). Skutkiem takiego procedowania Wojewody, skarżący - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 79 § 1 kpa - nie został zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków. Powiat nie mógł brać udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, nie mógł zadawać pytań świadkom (art. 79 § 2 kpa), choć w tego typu sprawach, dotyczących zdarzeń sprzed blisko 72 lat (licząc od dnia wydania zaskarżonej decyzji - istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest stan faktyczny z dnia 13 września 1944 r.; art. 19 dekretu), możliwość zadawania pytań przez stronę, jak i przez prowadzącego rozprawę, jest ze wszech miar pożądana.

Z treści oświadczeń nie wynika, kiedy urodziły się śwd. B.P. i A.S., co pozwalałoby na ocenę wiarogodności zeznań każdego z tych świadków; dopiero z poświadczeń notariuszy wynika, że Z.P. urodziła się [...] maja 1928 r., a A.S. [...] marca 1919 r. Zadawanie pytań kontrolnych, odnoszenie się do map, pozwala na dokonanie przez organ prawidłowej oceny, czy fakty o których każdy ze świadków zeznaje, adekwatne są do doświadczenia życiowego danego świadka i dostępnych świadkowi schematów poznawczych (przykładowo – F. Arntzen, Psychologia zeznań świadków PWN 1989 r.; B. Hołyst, Psychologiczne i społeczne determinanty zeznań świadków, PWN 1989 r. s. 165 i n.).

Szereg istotnych informacji możliwych jest do doprecyzowania tylko po okazaniu świadkom map, przedstawiających stan faktyczny nieruchomości na dzień 13 września 1944 r., jak i na dzień orzekania przez organ. Tylko wówczas można doprecyzować, w którym budynku mieszkał zarządca majątku pan P. (śwd. B.P. podała, że mieszkał on "koło tzw. kółka rolniczego przy skrzyżowaniu dróg w kierunku [...] i [...]"), przy czym na żadnej z map, znajdujących się w aktach administracyjnych, nie zaznaczono tego skrzyżowania, siedziby Kółka Rolniczego (nie wiadomo, czy działającego już przed II wojną światową, czy założonego po 13 września 1944 r.) ani domu zarządcy. W oparciu o teść oświadczenia z 8 sierpnia 2012 r. nie sposób ustalić, w jakiej odległości od pałacu, a także od nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...], znajdował się dom zarządcy, mimo że Sąd I instancji uznał, że to "układ obiektów i przeznaczenie pomieszczeń w pałacu wykluczają, by zarządzanie majątkiem [...] odbywało się z pałacu" (s. 9 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1748/16).

Śwd. A.S. oświadczyła, że "Gospodarstwo rolne miało oddzielne budynki gospodarcze i swojego zarządcę, który mieszkał i urzędował poza terenu pałacu i parku", nie precyzując jednak, gdzie faktycznie mieszkał zarządca, w jakiej odległości od pałacu i działek nr [...] i [...]. Śwd. A.S. nie okazała na mapie, które z budynków były budynkami gospodarczymi, które z tych budynków pełniły funkcje usługowe dla mieszkańców pałacu (np. stajnia dla koni wierzchowych, wozownia, stróżówka), a które stanowiły budynki gospodarcze, związane z produkcją rolną (np. stajnie dla koni pociągowych). Na mapie k. 10 akt Wojewody, nie opodal granicy z działką nr [...], uwidoczniony jest niewielki budynek oznaczony literą g, lecz brak ustaleń, co to za budynek i jaką pełnił funkcję w dniu 13 września 1944 r.

Świadkowie nie zostali przesłuchani dla ustalenia, w jakich okresach, jak często, na jak długo, przyjeżdżali do [...], co przy braku rozważań co do wieku świadków, nie dawało dostatecznych podstaw do oceny wiarygodności zeznań każdego ze świadków.

Zgromadzone w aktach administracyjnych odpisy kopii map są niewystarczające dla dokonania precyzyjnych ustaleń - w szczególności na mapie k. 9a akt Wojewody, tylko prowizorycznie, ołówkiem, oznaczono orientacyjnie granicę między działką nr [...] a działką nr [...]. Sam numer [...] wydrukowany jest na kopii mapy, lecz już ukośnik i liczba 1, oraz pełny numer [...], dopisane są prowizorycznie ołówkiem – nie wiadomo kiedy i przez kogo. Na mapie k. 10 akt Wojewody, numery działek [...] i [...] wydrukowane są na mapie, podobnie jak granica między tymi działkami, lecz już granica między działką nr [...] a działką nr [...] oznaczona jest prowizorycznie. Wszystkie te kserokopie map mają charakter niestarannych, nie wiadomo przez kogo i dla jakich potrzeb zostały wydane (k. 9-17, 128-130 akt Wojewody). Także odpisy map, udostępnionych przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków z siedzibą w [...] Delegaturę w [...] (k. 77-71, w folii k. 60-67 akt Ministra), nie są dostatecznie czytelne.

Tymczasem w sprawach dotyczących praw rzeczowych (a taką jest sprawa tocząca się na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.), mapy winny odpowiadać wymogom jak dla wpisu w księgach wieczystych.

Organy obu instancji nie wykazały się starannością w gromadzeniu dowodów - zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 kpa, a ocena zebranych dowodów nie mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Czyni to w tym zakresie zarzut zaniechania dostatecznie wnikliwego i dokładnego zbadania i ustalenia stanu faktycznego sprawy - jakie dokładnie budynki znajdowały się na działkach nr [...] i [...], jakie dokładnie pełniły funkcje i jakie dokładnie były odległości budynków wykorzystywanych gospodarczo oraz budynków wykorzystywanych przez zarządcę majątku od pałacu (s. 2, 9 skargi kasacyjnej).

Dowód z opinii biegłego geodety konieczny byłby dla sporządzenia wykazu synchronizacyjnego oraz sporządzenia aktualnej mapy (map), która precyzyjnie wskazałaby faktyczne położenie i granice działek nr [...], [...] i innych, objętych postępowaniem oraz oznaczenia budynków na tych działkach się znajdujących, z uwzględnieniem ich przeznaczenia w dniu 13 września 1944 r. (art. 84 § 1 kpa). Mapa ta winna mieć naniesione właściwe zorientowanie w kierunku północnym, bowiem w poszczególnych dokumentach znajdują się określenia np.: "stajnie obejmujące budynek gospodarczy i garaże,... po zachodniej stronie alei dojazdowej do..."; "wozownia położona była po wschodniej stronie alei dojazdowej do...". Mapa (mapy) winna być sporządzona w kolorach, a naniesione obiekty winny być oznaczone numerami, opisanymi w legendzie, by umożliwić odniesienie się doń świadków, organów i Sądu (jak np. w postępowaniu kontrolowanym wyrokiem NSA z 6.9.2018 r. I OSK 1740/16, cbosa).

Dowód ten winien pozwolić organom na ustalenie, które z tych budynków znajdowały się na owych działkach w dniu 13 września 1944 r., a które w dacie ponownego orzekania przez Wojewodę. Z mapy (map), sporządzonej we właściwej skali, winny wynikać odległości pomiędzy poszczególnymi budynkami a obecnymi działkami nr [...], [...] i pałacem, w tym w szczególności odległość od budynków, w których mieszkali w dniu 13 września 1944 r. zarządca majątku i buchalter.

Zarzut naruszenia art. 15 kpa okazał się częściowo zasadny. Organ odwoławczy, mimo że winien był dostrzec niekompletność materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, oraz wyżej przedstawione uchybienia w zakresie art. 7, 77 § 1, art. 10 § 1 art. 78 § 1, art. 80, 84 kpa, które skutkowały naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, nie uzupełnił materiału dowodowego w zakresie wyżej przedstawionym (art. 136 w zw. z art. 138 § 2 kpa) i nie dokonał dalszych ustaleń w sprawie co do związku bądź braku związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego z częścią rolną majątku [...], lecz nie dokonując w sposób prawidłowy ponownego zbadania sprawy.

Z uwagi na treść normatywną art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w brzmieniu pierwotnym, na organach obu instancji nie ciążył w postępowaniu prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia, obowiązek ustalenia sposobu wykorzystania pałacu ani zespołu pałacowo-parkowego po dniu 13 września 1944 r., bowiem zagadnienie to nie jest istotne z punktu widzenia norm materialnoprawnych ani art. 7 i 77 § 1 kpa.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego jest pogląd, że na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, to czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 19.9.1990 r., W 3/89, OTK 1990/1/26, s. 174; uchwała Sądu Najwyższego z 27.9.1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok SN z 25.1.1995 r., III ARN 77/94, OSNP 1995/14/167; wyrok SN z 13.2.2003 r., III CKN 1492/00, Lex 78867; wyrok SN z 28.7.2004 r., III CK 296/03, Biul. SN 2005/1/11; (...); wyrok NSA z 28.12.1994 r., II SA 250/94, ONSA 1996/1/22; (...); wyrok NSA z 22.4.2004 r., OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/20; wyrok NSA z 18.10.2005 r., OSK 1518/04; s. 30, 42-43 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 5.6.2006 r. I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, dalej uchwała I OPS 2/06).

Przesłanką materialnoprawną przeznaczenia na cele reformy rolnej było objęcie działaniem dekretu "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym" (art. 2 ust. 1 in princ. dekretu w brzmieniu pierwotnym i obowiązującym w dniu przejęcia przedmiotowego majątku), zatem organ miał obowiązek badać nie tylko areał określony lit. e ust. 1 art. 2 dekretu, ale i przesłanki art. 2 ust. 1 in princ. dekretu. Za prawidłowością wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku przemawia powszechnie przyjęta wykładnia pojęcia nieruchomości ziemskich, jako mających charakter rolniczy, sformułowana w cz. III uzasadnienia uchwały W 3/89 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 16.4.1996 r., W 15/95, OTK 1996/2/13 (dalej uchwała W 15/96), cz. II pkt 1 i 2 uzasadnienia; uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 42-43; uzasadnienie uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, s. 54 i przywołane w uzasadnieniach obu tych uchwał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również (zgodnie z zawartym tam odesłaniem) przepis "art. 1, część druga". Już ze wstępu do art. 2 dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter czy też przydatność odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu (zdanie zamykające ust. 1 art. 2). Nie chodzi tu więc o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e w art. 1 ust. 2 dekretu (uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38).

Na własność Skarbu Państwa przeszły wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e "części pierwszej niniejszego artykułu" [zatem w ust. 1 art. 2 dekretu], z przeznaczeniem na cele, wskazane w "art. 1, część druga" [zatem w ust. 2 art. 1 dekretu]. Tym samym w pierwszej kolejności nieruchomość podpadająca pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu musiała być nieruchomością ziemską w rozumieniu dekretu, dopiero w dalszej kolejności mogła być przeznaczona na cele, wskazane w ust. 2 art. 1 dekretu, nie zaś odwrotnie.

Zatem to nie późniejsze (po nacjonalizacji) przeznaczenie pałacu i parku na sanatorium przeciwgruźlicze czy dom dziecka decydowało o zgodności przejęcia danej nieruchomości z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zagadnienie ewentualnych rozliczeń nakładów na pałac pozostaje w gestii stron, a w braku porozumienia, może być przedmiotem procesu przed sądem powszechnym.

Zarzuty naruszenia art. 2 i art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), okazały się niezasadne. W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego przez jej niezastosowanie, ani zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji RP bądź podlegania przez sędziów tylko Konstytucji i ustawom.

Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że nie tylko sądy, lecz i organy administracji publicznej, winny stosować Konstytucję RP bezpośrednio (art. 8 ust. 2 Konstytucji) - mają obowiązek dokonywać wykładni ustaw i przepisów podustawowych, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją. Jednakże nie sposób przyjąć, by normodawca, wydając w 1945 r. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 10, poz. 51 ze zm.), mógł spełnić wymogi z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Wyrok nie narusza art. 2 Konstytucji RP. Na "zasadę zasad" - zasadę państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego, składa się cały katalog zasad - w tym zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (W. Sokolewicz, M. Zubik w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, s. 102-103, uw. 7; 106-114, uw. 9-17, s. 127-131, uw. 30-33; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 24-27, nb 9 p. 2; Komentator wymienia 13 zasad). Co do zasady, art. 2 Konstytucji RP nie może być samoistnym wzorcem kontroli przepisu ustawy bądź aktu. Jest rzeczą oczywistą, że w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, jak i rozporządzenia, w polskim systemie prawa nie obowiązywała regulacja odpowiadająca art. 2 Konstytucji RP (odpowiedni przepis wprowadzono nowelą z 29 grudnia 1989 r. do art. 1 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r.; W. Sokolewicz, M. Zubik – op. cit., s. 94, uw. 1).

Za stosowaniem zasady demokratycznego państwa prawa przemawia prokonstytucyjna wykładnia owych przepisów przez dzisiaj orzekające organy administracji i sądy, dzięki czemu strony - w tym wnioskodawcy – mogą uzyskać decyzje o niepodpadaniu pod działanie dekretu nieruchomości, nie będących nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolniczym, obejmujących zespoły pałacowo-parkowe. Nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego fakt, że podmioty władające obecnie zespołami pałacowo-parkowymi, liczyć się muszą z tym, że ewentualne decyzje podjęte współcześnie o niepodpadaniu pod działanie dekretu, nieruchomości nie będących nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolniczym, obejmujących zespoły pałacowo-parkowe, często zostały przejęte z oczywistym naruszeniem prawa. Brak jest podstaw do tego, by przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności, wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (wyrok SN z 8.5.1992 r. III ARN 23/92, OSP 1993/3/47; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 5.6.2006 r. I OPS 2/06, ONSA 2006/5/123, s. 39). Współczesny ustawodawca nie wprowadził innego przepisu niż § 5 rozporządzenia dla rozstrzygania tych zagadnień.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 193 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest powzięcie przez sąd wątpliwości odnośnie konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. Skoro Sąd I instancji nie nabrał wątpliwości co do zgodności § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.) z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności orzekania, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdy od przejęcia tej nieruchomości przez państwo nastąpił znaczny upływ czasu, a przejęcie to było podstawą nabycia, to nie miał podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym w tej materii.

Taka przesłanka, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Nie podzielając zarzutów i wątpliwości pełnomocnika skarżącego, Sąd kasacyjny nie znalazł z związku z tym podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego, o co wnioskował pełnomocnik skarżącego kasacyjnie (k. 201v akt sądowych).

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, 84 oraz art. 10 § 1 kpa oraz art. 135 ppsa, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. [...], w zakresie obejmującym tiret I (pierwsze), w tej tylko części, w której Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość oznaczona w operacie gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 6,17 ha i nr [...] o powierzchni 0,05 ha, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewoda [...] zgromadzi stosowne mapy i przeprowadzi dowód z opinii biegłego do spraw geodezji. Geodeta sporządzi starannie wykaz synchronizacyjny, obejmujący działki gruntu objęte postępowaniem, i mapy, które przy pomocy kolorów, z wyraźnie oznaczonymi granicami działek, przedstawią stan istniejący w dniu 13 września 1944 r. i w dniu sporządzenia opinii. Na mapach geodeta umieści poszczególne budynki i oznaczy je numerami. Wykorzystując owe mapy, Wojewoda przeprowadzi dowód z zeznań świadków B.P. i A.S. (i ewentualnie innych świadków, gdyby udało się ich ustalić) dla ustalenia, które z tych obiektów wykorzystywane były dla produkcji rolnej w dniu 13 września 1944 r.; gdzie zamieszkiwali zarządca majątku i buchalter, w jakiej odległości poszczególne z tych obiektów znajdowały się od pałacu i obu działek nr [...] i [...]. O terminie rozprawy Wojewoda zawiadomi strony i ich pełnomocników, tak by przesłuchanie świadków i biegłego odbyło się w warunkach odpowiadających art. 79 § 1 i 2 kpa (zasada równości broni).

Przeprowadziwszy te dowody, organ oceni je starannie, z uwzględnieniem innych, zebranych dowodów (art. 80 kpa) i dokona starannej subsumcji, uwzględniwszy, że w toku dotychczasowego postępowania nie doszło do naruszenia prawa materialnego. Wynik owych ustaleń, ocenę dowodów i akt subsumcji, organ przedstawi w decyzji, której uzasadnienie spełniać będzie wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa.

O kosztach postępowania sądowego, na które złożyły się koszty postępowania kasacyjnego i koszty postępowania przed Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa.