Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1752/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] na decyzję [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.
Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził, że Gmina [...] nie nabyła z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1996 r. prawa własności mienia Skarbu Państwa, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, położonego w [...], w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...], która powstała z podziału działki nr [...]o pow. [...] ha.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], [...] uchyliła powyższą decyzję w całości i przekazała sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda [...] stwierdził, że Gmina [...] nie nabyła z dniem [...] stycznia 1996 r. z mocy prawa nieodpłatnie, prawa własności mienia oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, położonego w [...], w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1996 r. własności przedmiotowej nieruchomości.
Wyrokiem z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 308/12, po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], [...]utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w księgach wieczystych nr [...] i KRI [...] prowadzonych przez Wydział [...] Sądu Rejonowego dla [...] w [...], ujawnione zostały parcele katastralne [...] o pow. [...] ha b. gm. kat. [...] oraz [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, b. gm. kat. [...], a prawo własności ujawnione zostało na rzecz Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] im. [...] w [...]- na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1952 r. oraz art. 182 ustawy z dnia 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Powyższego wpisu dokonano 14 stycznia 1994 r.
Następnie organ wskazał, iż w operacie ewidencji gruntów, obowiązującym w dniu [...] stycznia 1996 r., figurowała działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w [...], w obrębie nr [...], na rzecz Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] w [...]. Zgodnie z wykazem zmian, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2006 r. za numerem [...], działka nr [...] o pow. [...] ha podzielona została na działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...]ha (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr[...]). Zgodnie z tym wykazem, działce ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha odpowiadają parcele katastralne [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] i [...]o pow. [...] ha b. gm. kat. [...]. Z powyższego wynika, że działka nr [...] w dniu [...] stycznia 1996 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a prawo użytkowania wieczystego przysługiwało [...] im. [...] w [...].
Ustalono również, że pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Akademia wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 września 2005 r., prawa własności ww. nieruchomości.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr[...], Urząd Miasta [...] poinformował, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi wraz z działką nr [...] ogrodzony teren użytkowany przez [...] Liceum Ogólnokształcące w [...] i pozostaje w faktycznym władaniu tej jednostki. Na działce nr [...] znajduje się budynek liceum, a działka nr [...] stanowi część jego otoczenia.
Organ przywołał następnie przepisy ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224, z późn. zm. – dalej jako ustawa z dnia 24 listopada 1995 r.) oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872, z późn. zm. – dalej jako ustawa z dnia 13 października 1998 r.).
W ocenie organu obciążenie przedmiotowej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego w dniu [...] stycznia 1996 r. stanowi przeszkodę dla orzeczenia komunalizacyjnego. [...] podniosła, iż ustawa z dnia 24 listopada 1995 r. miała charakter wyjątkowy, o czym świadczy to, że dotyczy ona tylko 46 gmin o statusie miasta oraz gmin warszawskich. Natomiast art. 23 ust. 1 i 3 tej ustawy umożliwia przejęcie mienia wraz z zadaniami wyłącznie miastom wymienionym w załączniku. Istotą regulacji z dnia 24 listopada 1995 r. było doprowadzenie do zgodności stanów faktycznych ze stanem prawnym, ale w sytuacjach gdzie jest to uzasadnione i możliwe. Regulacja ta nie miała charakteru ogólnego (inaczej nie zawierałaby ograniczeń), a jej ratio legis odnosiło się tylko do szczególnych przypadków. Zdaniem [...], w przedmiotowej sprawie, zakładając hipotetycznie, że zostałoby wydane orzeczenie komunalizacyjne, a przedmiotowa nieruchomość w dalszym ciągu pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym [...] w [...]wystąpiłby stan fikcji prawnej. Użytkownik wieczysty mógłby bowiem w każdym czasie realizować swoje uprawnienia niezależnie od tego czy je realizował dotychczas.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] złożyła Gmina Miejska [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. Powołując się na to naruszenie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że z brzmienia art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. wynika, iż warunkiem koniecznym i wystarczającym do tego, żeby stwierdzić nabycie własności nieruchomości przez Gminę [...] jest to, aby nieruchomość ta służyła wykonywaniu zadań własnych przejętych przez Gminę [...] na podstawie tej ustawy. W ocenie skarżącej, nie wyłącza nieruchomości z przejęcia przez Gminę [...] w tym trybie fakt pozostawania tej nieruchomości w użytkowaniu wieczystym jakiegokolwiek podmiotu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że pozostawanie przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] stycznia 1996 r. w użytkowaniu wieczystym [...] w [...] wyłącza tę nieruchomość z przejęcia przez Gminę [...] w trybie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r.
Sąd odwołując się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 1997 r., sygn. akt K 20/96 wskazał, iż założeniem ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. było przekazanie zadań i kompetencji miastom testowanym programem pilotażowym, a możliwość przejęcia w trybie powołanej ustawy mienia ogólnonarodowego wraz z zadaniami na własność gminy dotyczy wyłącznie 46 gmin o statusie miasta oraz gmin warszawskich. Sąd zauważył, że powołana regulacja nie miała charakteru ogólnego, inaczej nie zawierałaby wskazanych ograniczeń. Miała ona, jak trafnie zauważył organ, charakter wyjątkowy a jej ratio legis odnosiło się tylko do szczególnych przypadków.
Sąd podkreślił, że z treści art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. wynika, iż przedmiotem nabycia prawa własności na tej podstawie mogło być takie mienie ogólnonarodowe, które miało służyć realizacji celów publicznych w ramach zadań własnych gminy. W okolicznościach faktycznych sprawy warunek ten jednak nie mógł być spełniony. Działka oznaczona ewidencyjnie numerem [...] była w chwili wejścia w życie omawianej ustawy (tj. w dniu [...] stycznia 1996 r.) przedmiotem użytkowania wieczystego. Oznacza to, iż w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa były wyprzedzane przez uprawnienia użytkownika wieczystego.
Okoliczność ta, w ocenie Sądu, niesie za sobą istotne konsekwencje prawne dla możliwości komunalizacji w powołanym trybie, co trafnie dostrzegły organy. Z samej bowiem konstrukcji użytkowania wieczystego wynika, że prawo własności obciążonej tym prawem nieruchomości nie może służyć wykonywaniu zadań samorządu gminnego. Instytucję zaś użytkowania wieczystego jako formę korzystania z rzeczy cudzej regulują przepisy Kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi użytkownik wieczysty może korzystać z rzeczy (gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste) i rozporządzać swoim prawem użytkowania wieczystego (art. 233 k.c.). Jest oczywiście uprawniony do posiadania gruntu. Co istotne, może on korzystać z gruntu "z wyłączeniem innych osób". Z powyższego wynika, iż określając granice prawa użytkowania wieczystego ustawodawca posługuje się w tym przypadku, z małymi korektami, podobną formułą jak w przypadku własności.
Ten właśnie charakter użytkowania wieczystego powoduje, iż prawo własności obciążonej tym prawem nieruchomości nie może służyć wykonywaniu zadań własnych gminy. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, że przedmiotowa działka pozostawała w dniu [...] stycznia 1996 r. i pozostaje do dzisiaj w faktycznym władaniu [...] Liceum Ogólnokształcącego. Z charakteru użytkowania wieczystego wynika bowiem, iż użytkownik wieczysty może realizować swoje uprawnienia w każdym czasie, niezależnie od tego czy je wcześniej realizował.
Sąd uznał, że wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., stwierdzającej, iż skarżąca Gmina nie nabyła z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1996r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości odpowiada prawu, a podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, a także przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia art. 77 §1 w związku z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- 2) art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 23 ust.1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie
W związku z podniesionymi zarzutami i wskazanymi naruszeniami prawa skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu w kwestii uznania pierwszeństwa stanu prawnego nieruchomości (działka oddana w użytkowanie wieczyste [...]) przed stanem faktycznym nieruchomości (działka w faktycznym władaniu [...] Liceum Ogólnokształcącego). Nieprawidłowe było uznanie przez Sąd, że nie został spełniony warunek wynikający z treści art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. Skarżąca podkreśliła, że zasięg działania ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. był ograniczony, lecz wyłącznie terytorialnie i przepisy tej ustawy miały doprowadzić do zgodności stanowi prawnych ze stanem faktycznym - mienie służące zadaniom gmin miało stać się mieniem tych gmin. Strona wskazała, że zgodnie ze stanem faktycznym działka [...] (będąca przedmiotem postępowania) wraz z działką sąsiednią [...] stanowi ogrodzony teren [...] Liceum Ogólnokształcącego i była w dniu [...] stycznia 1996 r. faktycznie wykorzystywana przez [...] Liceum Ogólnokształcące i w związku z tym służyła wykonywaniu zadań samorządu gminnego.
Natomiast [...] pomimo, że była użytkownikiem wieczystym nie korzystała z przedmiotowego gruntu w dniu [...] stycznia 1996r. Zatem pomimo posiadania przez [...] uprawnień użytkownika wieczystego do przedmiotowego gruntu, na skutek ich niewykonywania w dniu [...] stycznia 1996 r., z dniem tym nastąpiło przejście prawa własności ze Skarbu Państwa na Gminę [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazał naruszenia konkretnych przepisów procedury sądowej. W skardze wskazano bowiem wyłącznie na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a więc przepisu odnoszącego się do naruszenia prawa materialnego, nie zarzucono natomiast odnoszącego się do naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tymczasem ustalenia stanu faktycznego podważyć można jedynie za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego.
Wobec powyższego należy przyjąć, że stan faktyczny ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji, nie został skutecznie zakwestionowany. Trzeba przy tym podkreślić, że nie były sporne okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a więc zarówno fakt, iż według stanu na dzień [...] stycznia 1996 r. działka nr [...] znajdowała się w faktycznym władaniu [...] Liceum Ogólnokształcącego jak i fakt, że działka ta pozostawała w użytkowaniu wieczystym [...].
W świetle prawidłowo w tym zakresie ustalonego stanu faktycznego uzasadniony okazał się sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U.1997.36.224j.t.) mienie służące wykonywaniu nałożonych na gminę zadań stało się z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1996 r. mieniem gminy, przy czym w art. 2 tej ustawy jako zadania własne gmin wskazano m.in. prowadzenie szkół ponadpodstawowych.
Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998.133.872 z późn. zm.) stwierdzenia nabycia z mocy prawa mienia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy powołanej wyżej, co do którego nie została wydana decyzja wojewody, dokonuje wojewoda, stosując odpowiednio przepisy art. 16 ust. 1 oraz art. 17-20 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dz.U. z 1990r., Nr 32, poz. 191 ze zm.)Organy oraz Sąd I instancji uznały, iż skarżąca kasacyjnie Gmina nie nabyła na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. własności działki nr [...], mimo że działka ta była we faktycznym władaniu [...] Liceum Ogólnokształcącego, a więc służyła wykonywaniu zadań nałożonych na gminę. W ocenie organów i Sądu I instancji nabycie działki przez Gminę uniemożliwiał fakt, że działka ta pozostawała w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - [...].
Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.
Należy wskazać, że przepisy wyznaczające prawa i obowiązki właściciela oraz użytkownika wieczystego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zmiana podmiotowa po stronie właściciela (gmina w miejsce Skarbu Państwa) nie powoduje, że jakiekolwiek prawa użytkownika wieczystego zostają naruszone. Ani przepisy kodeksu cywilnego, ani też przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają przy przeniesieniu własności nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, konsekwencji w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego czy też powstania szczególnych uprawnień nowego właściciela do odmiennego ukształtowania jego warunków.
Przy umownym przeniesieniu własności pomiędzy Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między jednostkami samorządu terytorialnego, konieczne jest tylko zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 782 ze zm.) powiadomienie użytkownika wieczystego. Umowne przeniesienie własności nieruchomości nie jest więc zależne od zgody użytkownika wieczystego, a jej ewentualny brak nie ma żadnego znaczenia dla ważności dokonanej czynności prawnej.
Zbliżona sytuacja zachodzi przy komunalizacji mienia, gdy przeniesienie prawa własności następuje nie w drodze umowy, lecz ma oparcie w przepisach samej ustawy. Nie budziło w związku z tym wątpliwości, na tle stosowania przepisów o komunalizacji zawartych w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, że zmiana właściciela gruntu (w wyniku komunalizacji) w niczym nie ogranicza praw, ani obowiązków użytkownika wieczystego tego gruntu (por. np. wyrok NSA z dnia 24 października 1991 r., I SA 947/91, LEX nr 1688302)
Podobnie jest w omawianym przypadku komunalizacji na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. Przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności nieruchomości pozostającej we władaniu instytucji przejmowanych przez jednostki samorządowe (w tym przypadku Liceum Ogólnokształcącego) z dniem [...] stycznia 1996 r., przeszło na rzecz gminy, prawa użytkownika wieczystego nie zostają przy tym w żaden sposób naruszone, a nowy właściciel (gmina) wstępuje w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela (Skarbu Państwa).
Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż pozostawanie działki nr [...] w użytkowaniu wieczystym [...], nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nabycia własności tej działki przez Gminę [...] na podstawie 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych w związku z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
W niniejszej sprawie istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, a zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego bowiem organy dokonały niewłaściwego zastosowania powołanych wyżej przepisów przez tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym przepisy te nie mają zastosowania. Należało zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylić decyzje organów obu instancji.
O kosztach postępowania sądowego, na które złożyły się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sumę tych kosztów stanowiły: uiszczone wpisy od skargi oraz skargi kasacyjnej (odpowiednio 200 zł i 100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie pełnomocnika, który reprezentował Gminę przed Sądem I instancji (240 zł) oraz sporządził i wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (240 zł), ustalone w oparciu o przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U.2013. 490 ze zm.) i § 14 ust. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.Dz.U. 2015.1804 ze zm.).